VI SA/Wa 1111/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 71, poz. 2086 ze zm.) zezwolił S. C. na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] R.-B. w km 283+007 w miejscowości B.-działka nr [...] (własność Skarbu Państwa) na działkę ewid. [...] w miejscowości B., na czas określony tj. do czasu realizacji budowy drogi ekspresowej [...]. Planowany czas budowy drogi [...] do roku 2015. Organ określił miejsce lokalizacji zjazdu (km 283+007) oraz parametry techniczne tak przedmiotowego zjazdu jak i dodatkowego pasa ruchu, w który zjazd powinien być wyposażony. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. C. wyraził niezadowolenie ze znajdującej się w uzasadnieniu decyzji informacji, że po rozbudowie drogi krajowej nr [...] celem jej przystosowania do parametrów drogi ekspresowej działka nr [...] utraci bezpośrednie połączenie z tą drogą i wniósł o częściową zmianę przedmiotowej decyzji w tym zakresie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. w części dotyczącej nieruchomości objętej zezwoleniem na lokalizację przedmiotowego zjazdu oraz warunku obowiązywania tego zezwolenia i w tym zakresie orzekł, że zjazd publiczny z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości B. należy zlokalizować na czas określony tj. do dnia [...] grudnia 2011 r. a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Zajmując stanowisko w sprawie organ wskazał, że przystosowanie planowanego odcinka drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej ([...]) przewidziane jest w latach 2012-2013. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 2 in fine Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) na drodze ekspresowej stosowanie zjazdów jest zabronione, możliwe są tylko wyjazdy i wjazdy na tę drogę na połączeniu jej jezdni z łącznicą na węźle albo z MOP. Oznacza to, iż po przystosowaniu w/ odcinka drogi do parametrów drogi ekspresowej przedmiotowy zjazd ulegnie likwidacji a do obsługi nieruchomości przyległych do tej drogi, w tym działki nr [...] będą wykorzystane inne drogi niższych klas, chyba, że na działce tej zostanie zaplanowana lokalizacja MOP co będzie ustalone na późniejszym etapie prac projektowych. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S. C., zwany dalej skarżącym, wniósł o uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, iż organ nie ustosunkował się do podniesionych zarzutów i nie rozpatrzył sprawy zgodnie z uzasadnionym interesem strony. Zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania gminy D. przeznaczenie jego działki jest odpowiednie na urządzenie MOP. Plan przestrzenny przewiduje teren pod budowę stacji paliw i motel, które, zdaniem skarżącego, mają służyć podróżnym. Nadto skarżący podniósł, iż prosił o zmianę stanowiska dotyczącego tymczasowości zjazdu i był czas na korektę koncepcji przebudowy drogi. Poniósł wysokie koszty i nie znajduje podstaw prawnych do ciągłego odmawiania mu zgody na stałe włączenie do drogi krajowej projektowanej stacji paliw. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo wskazał, iż argumenty skarżącego podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dotyczyły drogi ekspresowej a przedmiotem niniejszej sprawy było wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi GP. Nieustalenie lokalizacji miejsc obsługi podróżnych (MOP) w " Koncepcji programowej odcinka drogi krajowej [...] I.-B. " było działaniem celowym albowiem nastąpi dopiero na późniejszym etapie prac projektowych. Czas określony stosownie do treści art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych musi być wyrażony konkretną datą o poniesienie przez skarżącego wysokich kosztów nie może stanowić przesłanki uzasadniającej wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas nieokreślony, bo o tym zadecydował spoczywający na zarządcy drogi obowiązek przyszłej przebudowy drogi krajowej nr [...]. wynikający z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2004 r. w sprawie sieci autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. nr 128, poz. 1334). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż podniesione w skardze. W niniejszej sprawie kwestią wymagającą rozważenia jest zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się ustanowiony w art. 139 k.p.a. Jego istotą jest stworzenie stronie odwołującej się gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może, bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Nie może zaś wydać rozstrzygnięcia mniej korzystnego niż dotychczasowe. Zakaz reformationis in peius, wiążący się z kształtowaniem materialnoprawnej sytuacji strony, należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony i ma na celu spowodowanie, aby strony w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej nie rezygnowały ze składania odwołań od decyzji. Zakaz ten nie ma jedynie zastosowania w sytuacji, gdy organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a., w wyniku której organ pierwszej instancji ponownie rozpatruje sprawę. W postępowaniu przed organem pierwszej instancji w takiej sytuacji zakaz ten nie obowiązuje. Od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony - rażące naruszenie prawa - jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (zob. wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., III SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Natomiast "rażące naruszenie interesu społecznego" nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 kpa Wchodzi ono w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Ponadto zauważyć należy, iż obowiązkiem organu, który odstępuje od analizowanego zakazu jest szczegółowe wykazanie, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę uchylił częściowo decyzję własną z dnia [...] listopada 2006 r. określającą czas lokalizacji zjazdu do 2015 r. i określił czas lokalizacji tegoż zjazdu do dnia [...] grudnia 2011 r. W ocenie Sądu, ustalając czas lokalizacji krótszy o cztery lata, organ orzekł na niekorzyść skarżącego czym dopuścił się obrazy art. 139 kpa albowiem decyzja ta nie narusza ani rażąco prawa, ani interesu społecznego. Reasumując powyższe rozważania należy przyjąć, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako wadliwa winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. W związku z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie Sąd nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów uznając, iż zajmowanie stanowiska odnośnie trafności rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji jest przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy rozważy wskazane wyżej okoliczności i wyda decyzję prawidłowo uzasadnioną o przekonywującej treści. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 cyt. ustawy orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.