I OSK 1355/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska – spr., Sędziowie NSA Anna Lech, Joanna Banasiewicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/06 w sprawie ze skargi S. M., S. M., A. B., T. B. – "S." s.c. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 555/06 uchylił zaskarżoną przez: S. M., T. B., S. M., A. B. – wspólników spółki cywilnej S. w [...] decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...], wydane w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] decyzją z dnia [...] nałożył na przedsiębiorców S. M., T. B., S. M., A. B. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą S. S.C. w [...] karę pieniężną w wysokości 2000,00 złotych, powołując się na brak zaświadczenia o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne, co stwierdzono 31 sierpnia 2005 r. podczas kontroli pojazdu o nr rejestracyjnym [...], prowadzonego przez T. B.. Kontrolowanym pojazdem wymienieni przedsiębiorcy wykonywali przewóz ładunku z [...] do [...], w ramach przewozów na potrzeby własne. T[...] B[...] okazał do kontroli wypis nr [...] z zaświadczenia nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydany dnia 24 maja 2004 r. z datą ważności do 23 maja 2009 r. dla T. B.. Kierujący pojazdem nie okazał do kontroli oraz oświadczył, że nie posiada wypisów z zaświadczeń na przewozy własne pozostałych przedsiębiorców wykonujących przedmiotowy przewóz, tj.: S. M., T. B., S. M. i A. B. Zdaniem [..] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, w przedmiotowym stanie faktycznym zaszły przesłanki do uznania, że w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku posiadania wymaganego zaświadczenia stwierdzającego wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, a mianowicie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. poz. 2088). Główny Inspektor Transportu Drogowego – po rozpoznaniu odwołania przedsiębiorców – decyzją z dnia [...]. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w stosunku do T. B. oraz utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości w mocy w stosunku do S. M., S. M. i A. B.. W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego działanie organu I instancji było zgodne z prawem, a nałożona na stronę kara pieniężna w pełni uzasadniona. Organ II Instancji wskazał, iż w dniu kontroli przewóz na potrzeby własne wykonywali wszyscy wspólnicy spółki cywilnej S.. Zaś w niniejszej sprawie kierowca okazał do kontroli jedynie wypis z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne dla T. B.. Nie okazał innych wypisów z zaświadczeń. Przedstawione w postępowaniu wyjaśniającym zaświadczenie nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, wydane zostało w dniu 15 września 2005 r. dla S. M., T. B., S. M. i A. B. S. S.C. w [...], a więc po dniu kontroli. Skarżący nie mogą zasłaniać się faktem, że niewpisanie wszystkich wspólników było błędem Starosty, gdyż to na nich spoczywa obowiązek weryfikacji prawidłowości wypełnienia dokumentu i to oni ponoszą konsekwencje prawne, gdy organ stwierdzi naruszenie prawa. Wobec tego, że T. B. posiadał dokument uprawniający do wykonywania przewozu drogowego na potrzeby własne nałożoną na niego karę należało uchylić. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli: S. M., T. B., S. M. i A. B. wnosząc o chylenie zaskarżonej decyzji jako rażąco naruszającej prawo. Ponownie podnieśli fakt zgłoszenia przewozów drogowych na potrzeby własne przez wszystkich wspólników. Wszyscy opłacili wniosek. Zaświadczenie zostało źle wydane, niezgodnie z ich wnioskiem. Potwierdza to drugie z wydanych zaświadczeń, które zostało wydane po zakupie drugiego samochodu. Wydział Komunikacji dokonał zmiany zgłoszenia, potwierdzając zgłoszenie przez wszystkich wspólników i nie żądając od nich złożenia wniosku podstawowego. Opłatę spółka uiściła od zmiany zaświadczenia, a nie od wydania nowego. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, przede wszystkim, że w niniejszej sprawie Organ administracyjny uchybił zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Sąd wskazał bowiem, że wszyscy wspólnicy spółki złożyli i opłacili wniosek o wydanie zaświadczenia na potrzeby własne. Ten fakt przyznaje Główny Inspektor Transportu Drogowego. Niezależnie od przyznania potwierdzają go dokumenty zawarte w aktach postępowania administracyjnego w postaci wniosku z dnia 24 maja 2004 r. i wpłaty, uiszczenie której poświadczyło Starostwo. Mimo złożenia i opłacenia wniosku przez wszystkich przedsiębiorców –wspólników spółki cywilnej, zaświadczenie potwierdza zgłoszenie prowadzenia przewozów drogowych na potrzeby własne jedynie przez jednego z nich, a mianowicie T. B.. W toku postępowania wyjaśniającego skarżący dołączyli zaświadczenie wydane, przez Starostę [...] nr [...] na przewozy drogowe na potrzeby własne, w dniu 15 września 2005 r. dla S. M., T. B., S. M. i A. B., a więc wszystkich wspólników spółki cywilnej. Zaświadczenie to nie było przedmiotem analizy Głównego Inspektora. W jego ocenie nie miało znaczenia dla sprawy, gdyż zostało wydane po dacie kontroli. Tymczasem – wskazał Sąd – z analizy dołączonego zaświadczenia wynika, iż zostało ono wydane na wniosek o zmianę danych, a nie na skutek nowego zgłoszenia. Także opłata została uiszczona od zmiany, a nie zgłoszenia. Wydane zaświadczenie dotyczy już wszystkich przedsiębiorców – wspólników spółki cywilnej. Data ważności zaświadczenia wydanego w dniu 15 września 2005 r. jest taka sama jak zaświadczenia wydanego w dniu 24 maja 2004 r. dla T. B.. Gdyby zaświadczenie z dnia 15 września 2005 r. dotyczyło nowego zaświadczenia, inny byłby termin jego ważności, stosownie do uregulowania zawartego w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie drogowym oraz ilość objętych nim pojazdów, o czym stanowi art. 33 ust. 3 powyższej ustawy. Nowe zaświadczenie obejmuje dwa pojazdy, w tym jeden objęty poprzednim zaświadczeniem. Powyższa analiza zaświadczenia z dnia 15 września 2005 r. dokonana przez sąd wskazuje na to, że skarżący legitymowali się w dniu kontroli wymaganym zaświadczeniem, wydanym dla wszystkich przedsiębiorców. Wykazali ten fakt w toku postępowania administracyjnego. Starosta [...] swój błąd naprawił wydając zaświadczenie, które swą treścią objęło już wszystkich przedsiębiorców. Zważywszy na powyższe uwagi uprawnionym jest wniosek, że mimo późniejszej daty dotyczy ono także dnia kontroli w zakresie przedmiotowego pojazdu i wszystkich wspólników spółki cywilnej. Pierwotne zaświadczenie mimo prawidłowego zgłoszenia zostało błędnie wystawione. Następne naprawia błąd organu. Ponadto Sąd zaznaczył, że istotnie obowiązkiem przedsiębiorcy jest weryfikacja prawidłowości wystawionego dokumentu, jednakże nieprawidłowe działanie organu nie może powodować ujemnych konsekwencji dla jednostki. Wynika to z zasady państwa prawa, zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wspólnicy I spółki cywilnej działali w zaufaniu do organów państwa. Złożyli prawidłowy wniosek o wydanie zaświadczenia dla wszystkich wspólników. Mieli więc prawo przypuszczać, że wydane zaświadczenie czyni zadość obowiązującym przepisom prawa. Błędne zredagowanie treści zaświadczenia na dzień kontroli nie mogło więc stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 76 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na pominięciu w toku subsumcji istotnej okoliczności, że w zaświadczeniu potwierdzającym zgłoszenie wykonywania przewozów na potrzeby nie wskazano stron, na które nałożono karę pieniężną za jego brak oraz bezpodstawnym przyjęciu, że zaświadczenie wydane 15 września 2005 r. jest tym samym zaświadczeniem, co wydane 31 sierpnia 2005 r. W ramach tej podstawy kasacyjnej zarzucono także naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej wytyczanej przez normy sankcjonujące i sankcjonowane ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, tj. orzekanie w zakresie postępowania o wydanie zaświadczenia na potrzeby własne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano przede wszystkim, iż błędne jest ustalenie Sądu I instancji, że zaświadczenie o nr [...] wydane w dniu 15 września 2005 r. jest tym samym zaświadczeniem, co poddane kontroli 31 sierpnia 2005 r. zaświadczenie wydane 24 maja 2004 r. o nr [...]. Zaświadczenia te są różne ze względu na podmioty w nich wskazane, datę ich wystawienia oraz numer im przypisany. Uznanie, iż te dwa dokumenty o różnej treści są tym samym jest wewnętrznie sprzeczne i narusza przepisy wskazane w petitum skargi. W sprawie istotne jest, że w dniu kontroli nie byli objęci zaświadczeniem niektórzy przedsiębiorcy wykonujący przewóz. Fakt ten – oczywisty w świetle zebranego materiału dowodowego – przesądzał, że wyczerpana została hipoteza Ip. 1.1.7 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w odniesieniu do osób nieobjętych zaświadczeniem wydanym przed dniem wykonywania przewozu, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 33 ust. 1 i 3 ww. ustawy. Późniejsze uzyskanie wymaganego w dniu przewozu zaświadczenia nie zmienia tego, że stosunek administracyjny wynikający z ww. przepisów i nakazujący zastosowanie sankcji administracyjnej został już zawiązany. Istnienie deliktu administracyjnego warunkuje bowiem orzeczenie przypisanej mu kary. Fakt uzyskania w ciągu dwóch tygodni od dnia kontroli wymaganego dla wykonywanych przewozów zaświadczenia, nie dowodzi wbrew – twierdzeniom Sądu Wojewódzkiego – wadliwości zapadłych w sprawie decyzji, a jedynie ich skuteczności i realizacji przypisanych im funkcji. Fakt ten nie oznacza także zmiany uprzednio uzyskanego zaświadczenia, jako że zaświadczenia ze swej natury zmieniane, wzorem decyzji administracyjnych, być nie mogą. Przypisywanie organom Inspekcji Transportu Drogowego naruszenia zasady zaufania obywateli organów Państwa (art. 8 k.p.a.), która ewentualnie mogła być naruszona w postępowaniu o wydanie zaświadczenia jest nieporozumieniem. A to dlatego, że organy inspekcji tego postępowania w ogóle nie prowadziły. Nie mogły też dokonywać ocen przypisanych starostom oraz działać wbrew treści art. 76 § 1 k.p.a., jak to błędnie uczynił Sąd Wojewódzki, naruszając także i ten przepis w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/. Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Sąd Wojewódzki naruszył też nakaz zachowania tożsamości sprawy, a to dlatego, że oceniał ostateczne i prawomocnie zakończone postępowanie administracyjne w sprawie o wydanie zaświadczenia na potrzeby własne (s. 7 - 8 uzasadnienia), podczas gdy nie było przedmiotem postępowania przed Sądem I instancji sprawa o wydanie ww. zaświadczenia, ale sprawa o wymierzenie kary pieniężnej za brak tego zaświadczenia. Ocena, że strony złożyły wniosek o zmianę zaświadczenia i doprowadziły skutecznie do takiej zmiany, oprócz tego, że narusza 134 § 1 p.p.s.a., to jest sprzeczna z naturą samego zaświadczenia, a także z treścią uzyskanego wskutek tego wniosku zaświadczenia, zawierającego przecież inną od poprzedniego datę i numer. Ustawa transportowa ani k.p.a. nie przewidują możliwości zmiany raz wydanych zaświadczeń. W wypadkach to uzasadniających po prostu wydaje się nowe zaświadczenie, zdolność do zmiany aktu administracyjnego jest cechą decyzji, a taką zaświadczenie na przewozy własne bez wątpienia nie jest. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Przedsiębiorcy wnieśli o jej oddalenie podzielając stanowisko Sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, nie można uznać, aby wydane w toku postępowania zaświadczenie z dnia 15 września 2005 r. było jedynie zmianą zaświadczenia wydanego wcześniej, tj. 24 maja 2004 r. Bowiem, ani w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących w Dziale VII tryb wydawania zaświadczeń, ani też na mocy ustawy o transporcie drogowym, nie jest dopuszczalna zmiana już wydanego zaświadczenia. Osoba, która kwestionuje jego treść, nie może korzystać ze środków zaskarżenia, czy też ubiegać się o jego zmianę, a musi uciec się do innych sposobów działania, jak np. wniesienie nowego żądania w sprawie wydania zaświadczenia. Wynika to przede wszystkim z faktu, iż zaświadczenie nie jest decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a., jest zaś jedynie pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego. Nie wiąże więc organu i wraz z ich zmianą zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe – odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Tym bardziej, w związku z powyższym, za błędne należy uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym skarżący legitymowali się w dniu kontroli wymaganym zaświadczeniem, wydanym dla wszystkich przedsiębiorców, co miałoby wynikać z zaświadczenia wydanego dwa tygodnie po przeprowadzeniu kontroli. Z uwagi bowiem na niedopuszczalność – w świetle obowiązujących przepisów prawa – zmiany raz wydanego zaświadczenia, nieuzasadnionym pozostaje pogląd o możliwości wydania zaświadczenia zmieniającego uprzednio wydane i to z mocą obowiązywania wstecz, tj. już od dnia wydania pierwszego zaświadczenia, które treść zainteresowany kwestionuje. Odrębną kwestią pozostaje natomiast obowiązek posiadania przez wspólnika spółki cywilnej zaświadczenia stwierdzającego wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne przez wszystkich wspólników tejże spółki. Wymóg dysponowania przedmiotowym zaświadczeniem wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem, przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W ust. 3 art. 33 powołanej ustawy określone zostały składniki tego zaświadczenia. Zawiera ono: oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę (miejsce zamieszkania) i adres, numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej, rodzaj i zakres wykonywania przewozów drogowych na potrzeby własne oraz rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych. Zaświadczenie takie związane z konkretnym podmiotem nie może zaświadczać o wykonywaniu tego rodzaju przewozu przez inny podmiot. Przeczy temu istota i charakter zaświadczenia, które wydawane jest na wniosek konkretnego przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie przewóz na potrzeby własne był – w czasie kontroli – wykonywany przez jednego z wspólników właśnie spółki cywilnej, która, jak wiadomo, nie posiada osobowości prawnej. Podmiotowość bowiem nie przysługuje spółce, a tylko jej poszczególnym wspólnikom, będącym przedsiębiorcami. Wynika to m.in. z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.), gdzie w art. 4 ust. 2 wskazano, że za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, a nie zaś samą spółkę. W trakcie wspomnianej kontroli stwierdzono, że wykonujący przewóz na potrzeby własne wspólnik spółki S. posiada zaświadczenie, o którym mowa w art. 33 ust. 1 o transporcie drogowym, wydane na jego imię i nazwisko. Nie można zatem uznać, aby zachodziły przesłanki do nałożenia kary pieniężnej za brak takiego zaświadczenia obejmującego wszystkich wspólników spółki cywilnej. Jak wskazano wyżej, przedmiotowe zaświadczenie wydaje się dla określonego przedsiębiorcy. Za takiego zaś nie może być uznana spółka cywilna, pozostająca według obowiązującego porządku prawnego spółką osobową, lecz jedynie poszczególni jej wspólnicy będący – każdy z osobna przedsiębiorcą. Tym samym, nie znajduje uzasadnienia w przepisach wymóg dysponowania przez kontrolowanego przedsiębiorcę zaświadczenia o wykonywaniu przewozu na potrzeby własne, obejmującego innych, odrębnych przedsiębiorców, chociażby działali oni wspólnie w formie spółki cywilnej. Zważywszy jednak, że kontrolowany przedsiębiorca dysponował wymaganym zaświadczeniem, za nieusprawiedliwione należy uznać nałożenie kary na pozostałych wspólników – przedsiębiorców, którzy tego transportu nie wykonywali. W świetle powyższego zaskarżone decyzje niewątpliwie podlegały uchyleniu, choć z innych przyczyn niż wskazał to Sąd I instancji. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., to nie można zgodzić się z poglądem, że branie pod uwagę treści zaświadczenia zgłoszenia wykonywania transportu na potrzeby własne przez przedsiębiorcę, nie mieści się w granicach sprawy o nałożeniu kary pieniężnej za brak takiego zaświadczenia. Jak wynika z powyższych wywodów analiza takiego zaświadczenia może dowieść – co ma miejsce w niniejszej sprawie – bezzasadności nałożenia wskazanej kary. Natomiast zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny samego trybu wydania zaświadczenia, gdyż nie mieściło się to w granicach rozpoznawanej sprawy. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, iż mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.