VI SA/Wa 1129/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi F. D. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania statusu zakładu pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. oraz decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje z punktu 1 nie podlegają wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 3 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania F. D. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powyższa decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej zapadła w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i wywody prawne. Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. F. D. prowadzący działalność pod nazwą Z. z siedzibą w S., ul O. i ul. A. zwrócił się do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej od dnia [...] października 2005 r. Wskazał, iż posiadał taki status od dnia [...] października 2002 r. do dnia [...] października 2005 r. Do wniosku załączył m. in. decyzję Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] października 2005 r. o pozytywnej opinii obiektu przy ul A. i negatywnej opinii obiektów przy w miejscowości P. i w S. przy ul. O. Pismem z dnia [...] listopada 2005 r. [...] Urząd Wojewódzki wezwał F. D. do złożenia wyjaśnień co do złożonego wniosku. F. D., dalej jako skarżący, w odpowiedzi na wezwanie wyjaśnił, iż jego wniosek dotyczył zakładu produkcyjnego znajdującego się w S. przy ul. A. i nie obejmuje pozostałych zakładów produkcyjnych, ponadto w S. przy ul. O. znajduje się budynek mieszkalny, w którym firma ma siedzibę. W dniu [...] listopada 2005 r. nadesłał decyzję Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdzającą, że obiekt w S. przy ul. O. spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 2 ustawy dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, w związku z tym wydano decyzję pozytywną. Decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda [...] przyznał status zakładu pracy chronionej pracodawcy prowadzącemu Z. w S. od dnia [...] listopada 2005 r. na czas nieokreślony. Pismem z dnia [...] grudnia 2005 r. określonym jako odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. skarżący wnosił o zmianę tej decyzji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. przez wskazanie w sentencji, że status zakładu pracy chronionej przyznany jest od dnia [...] lub [...] października 2005 r. Podnosił, iż w tej pierwszej dacie Państwowa Inspekcja Pracy stwierdziła spełnianie wymagań odnośnie zatrudniania niepełnosprawnych, wydanie drugiej pozytywnej decyzji odnośnie siedziby firmy nie może wpływać na sytuację prawną obiektów przy ul. A. Podkreślał, że decyzja w dotychczasowym brzmieniu powoduje niejasności i stan niepewności prawnej. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż bezwzględnym warunkiem przyznania statusu zakładu pracy chronionej jest przedłożenie przez pracodawcę decyzji Państwowej Inspekcji Pracy, która ma charakter konstytutywny. Dopiero udokumentowanie przez pracodawcę wszystkich warunków określonych w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. daje podstawę do przyznania pracodawcy statusu zakładu pracy chronionej decyzją, która ma charakter podmiotowy. Minister uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy budzi wątpliwości, pracodawca prowadzi działalność w trzech miejscach, z których jedno nie spełnia pożądanych wymagań, informował, iż obiekty i pomieszczenia w P. nie spełniają warunków określonych w art. 28 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. W aktach sprawy brak jest dokumentu wydanego z datą późniejszą potwierdzającego rezygnację z działalności gospodarczej w tym miejscu a mimo tego Wojewoda [...] status przyznał. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 30 ust. 1 w związku z art. 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odmówił skarżącemu przyznania statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] października 2005 r. Wskazał, iż jedno z miejsc prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nie spełnia wymagań, co potwierdziła decyzja Państwowej Inspekcji Pracy z dnia [...] października 2005 r. Od powyższej decyzji odwołał się skarżący. Pismem z dnia [...] kwietnia 2007 r. poinformował, że jedynym miejscem wykonywania działalności i zarazem siedzibą firmy jest: S, ul. A., na dowód czego załączył kserokopię zaświadczenia o dokonaniu zmiany w ewidencji działalności gospodarczej. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż organ I instancji naruszył przepisy procesowe, wskazując art. 7, 10, 77 i 107 k.p.a. Przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. i stwierdził, że przyznanie statusu zakładu pracy chronionej możliwe jest dopiero od dnia udokumentowania przez pracodawcę spełnienia wszystkich warunków we wszystkich miejscach prowadzenia działalności gospodarczej. Wojewoda [...] wydając decyzję powinien odmówić w ogóle przyznania statusu nie wskazując daty, od której odmawia przyznania go. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt III RN 2/01 stwierdził, iż decyzja o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej ma charakter konstytutywny. Już po wydaniu powyższej decyzji, do organu I instancji w dniu [...] maja 2007r. wpłynęło pismo opatrzone datą [...] maja 2006 r., którym skarżący cofa swoje odwołanie z dnia [...] czerwca 2006 r. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r. Skargę na powyższą decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożył skarżący wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. uwzględniała jego wniosek, złożone odwołanie od niej miało na celu usunięcie stanu niejasności i precyzyjne określenie daty przyznania statusu zakładu pracy chronionej. Zarzucił, że decyzja nie uwzględnia zmian, jakie nastąpiły po wydaniu decyzji organu I instancji dotyczących miejsca wykonywania działalności gospodarczej oraz złożonego cofnięcia odwołania. Cofnięcie odwołania winno skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Minister Pracy i Polityki Społecznej w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie podnosząc, że zmiany we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, jakie nastąpiły w trakcie postępowania nie miały wpływu na podjętą decyzję. W dacie złożenia wniosku pracodawca musi spełniać wymogi wskazane w ustawie. Odnosząc się do zarzutu braku umorzenia postępowania odwoławczego po cofnięciu przez skarżącego odwołania wskazał, powołując się na art. 137 k.p.a., że strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, cofnięcie nastąpiło już po wydaniu decyzji. Na rozprawie skarżący zarzucił, iż Wojewoda [...] nie czekając na rozpatrzenie przedmiotowej skargi przez Sąd wydał w dniu [...] maja 2007 r. kolejną decyzję o odmowie przyznania statusu zakładu pracy chronionej. Postępowanie odwoławcze zostało zawieszone. Akcentował, że odwołanie, jakie złożył od korzystnej dla niego pierwszej decyzji w sprawie dotyczyło wyłącznie daty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja oraz dwie poprzedzające ją decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy skarżący po upływie okresu, w którym posiadał uprzednio przyznany status zakładu pracy chronionej wystąpił z wnioskiem o przyznanie statusu na kolejny okres. Właściwy organ w osobie Wojewody [...] wydał decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącego wskazując w decyzji inną datę niż chciał tego wnioskodawca. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu pracy chronionej potwierdzającą spełnienie warunków określonych w art. 28 cyt. ustawy, wydaje wojewoda. W orzecznictwie występowała różnica zdań co do charakteru decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej jak i decyzji stwierdzającej utratę już przyznanego statusu (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002 r. sygn. akt III RN 2/01, OSNP 2002/21/512 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2000 r. sygn. akt II SA 710/00, Pr. Pracy 2000/11/38). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 270/05, LEX nr 201549 podkreślił, iż oceny materii objętej powołaną ustawą należy dokonywać przy zastosowaniu celowościowej i funkcjonalnej wykładni przepisów tej ustawy. Każda sprawa jest indywidualna i jako taka musi być traktowana z uwzględnieniem stosowania prawa. Teoretyczny podział decyzji na deklaratoryjne i konstytutywne nie jest wystarczający. W rozpatrywanej sprawie, organ na wniosek skarżącego wydał decyzję przyznającą mu status zakładu pracy chronionej z datą, w której Państwowa Inspekcja Pracy wydała pozytywną decyzję o spełnianiu wymagań określonych w art. 28 ust. 2 cyt. ustawie, w odniesieniu do drugiego miejsca prowadzonej działalności gospodarczej przez skarżącego. Spór dotyczył daty przyznania tego uprawnienia. Po zmianie treści art. 30 ust. 1 cyt. ustawy nie budzi wątpliwości, iż decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej ma charakter deklaratoryjny. Decyzja potwierdza spełnienie warunków wskazanych w art. 28 cyt. ustawy. W ocenie Sądu, w decyzji nie wskazuje się daty spełniania warunków, poszczególne warunki wskazane w ustawie pracodawca może spełniać od różnych dat. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek organ zobowiązany jest dokładnie ustalić treść oraz zakres wniosku, który strona kieruje do organu administracji publicznej. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (zob. wyrok WSA z dnia 24 maja 2005 r. VII SA/Wa 1093/05, LEX nr 168038). Istotną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie tak, aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. I SA 2188/00, LEX nr 81741). Ze złożonego odwołania od decyzji o przyznaniu statusu zakładu pracy chronionej nie wynikało, iż strona jest niezadowolona z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, niezadowolenie dotyczyło wyłącznie wskazanej daty. Potwierdza to wyraźny wniosek skarżącego o zmianę decyzji tylko w tym zakresie. Z art. 128 k.p.a. wynika, że odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, ale nie oznacza to, iż organ rozpoznaje jako odwołanie pismo strony, które wprawdzie zostało nazwane odwołaniem ale dotyczyło wyłącznie części decyzji, jaką była data przyznania statusu zakładu pracy chronionej a nie rozstrzygnięcia dotyczącego przyznania uprawnienia. W orzecznictwie i piśmiennictwie dotyczącym prawidłowego postępowania odwoławczego podkreśla się, że odwołanie musi odpowiadać wymogom formalnym (B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005, s. 578 i dalsze). Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 k.p.a. i powinno zawierać co najmniej elementy określone w art. 63 § 2 i 3 k.p.a. Jednocześnie przestrzega się przed pochopnym kwalifikowaniem przez organ odwoławczy pism niespełniających przesłanek wymaganych dla odwołania, wskazując, iż grozi to prowadzeniem postępowania odwoławczego z urzędu, co jest już bardzo poważnym naruszeniem zasad rzetelnego postępowania. Tak więc, jeżeli istnieją jakiekolwiek w tym względzie wątpliwości, nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego, uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła. Skarżący nie zgadzał się z datą wskazaną w decyzji, zaskarżył ją, ale w ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, iż zaskarżył ją w części dotyczącej daty. Rozpatrzenie pisma jako odwołania było co najmniej przedwczesne. Rozpoznanie złożonego pisma jako odwołania oznaczać mogło bowiem, iż organ odwoławczy z urzędu uchylił decyzję, od której skarżący nie złożył odwołania. Ponownie rozpatrując sprawę organ ustali, poprzez wezwanie stronę w trybie art. 64 k.p.a., czy złożone przez skarżącego pismo z dnia [...] grudnia 2005 r. jest rzeczywiście odwołaniem od decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. przyznającej mu status zakładu pracy chronionej, ustali jego treść i żądanie. W zależności od dokonanych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego, iż organ winien umorzyć postępowanie po cofnięciu przez niego odwołania. Stosownie do art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Pismo skarżącego o cofnięciu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2006 r., jak wydaje się z błędnie wskazaną datą [...] maja 2006 r. zamiast [...] maja 2007 r. wpłynęło do organu [...] maja 2007 r. Wcześniej, w dniu [...] kwietnia 2007 r. organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania złożonego pismem z dnia [...] czerwca 2006 r., wydał zaskarżoną decyzję. Uchylając również decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. Sąd działał na podstawie art. 135 p.p.s.a., bowiem uchylenie tej decyzji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W przedmiocie wykonalności uchylonych decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.