II GSK 484/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1207/07 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie środków z budżetu Unii Europejskiej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2) zasądza od S. S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1207/07 - po rozpoznaniu skargi S. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej za zniszczenie jaj wylęgowych kaczych - uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lutego 2007 r., którą organ ten odmówił S. S. udzielenia pomocy finansowej za zniszczenie jaj wylęgowych kaczych. Organy obu instancji uznały, że wnioskodawca nie spełnił niezbędnych warunków do otrzymania pomocy, bowiem zniszczenie jaj wylęgowych kaczych nastąpiło po okresie ustalonym w załączniku do rozporządzenia Komisji WE nr 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 r. - dotyczącego niektórych nadzwyczajnych środków wsparcia rynku w sektorze jaj i drobiu w niektórych państwach członkowskich (Dz.U. UE.L.06.180.3 ze zm.), tj. po dniu 30 kwietnia 2006 r. Ustalenie to organy poczyniły na podstawie daty wystawienia faktury. Jednocześnie organy obu instancji przyjęły, że nie ma znaczenia dla ustalenia daty sprzedaży usługi podana w fakturze informacja, że faktura dotyczy dokumentu handlowego z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nie wzięły również pod uwagę przedstawionego przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego dokumentu handlowego nr [...] z [...] kwietnia 2006 r., z którego wynika, że jaja wylęgowe pochodzące z gospodarstwa skarżącego zostały odebrane przez przewoźnika J. R. prowadzącego firmę "J." i dostarczone do Z. R. – P. "F." H. S.A. w Ś. wykonującego usługę utylizacji jaj. Orzekając w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że przedmiotowa pomoc finansowa przysługuje hodowcom, którzy w okresie od października 2005 r. do kwietnia 2006 r. zniszczyli jaja wylęgowe kacze (art. 13 ustawy z dnia 18 października 2006 r. - o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 208, poz. 1541) w związku z art. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 1010/2006 - dotyczącego niektórych nadzwyczajnych środków wsparcia rynku /.../). Podstawą uzyskania tej pomocy jest przedstawienie przez wnioskującego o udzielenie pomocy m.in. kserokopii faktur dokumentujących fakt zniszczenia jaj wylęgowych w wymaganym terminie, potwierdzonych przez wnioskodawcę za zgodność z oryginałem własnoręcznym czytelnym podpisem (art. 14 ust. 3 powołanej ustawy w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. - w sprawie szczegółowych warunków, sposobu i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku /Dz. U. Nr 208, poz. 1543/). Skarżący przestawił taką fakturę, wystawioną z datą [...] stycznia 2007 r., zawierającą adnotację, że dotyczy ona usługi określonej w dokumencie handlowym z dnia [...] kwietnia 2006 r. Na tej podstawie organy obu instancji błędnie – według Sądu - uznały za datę wykonania usługi zniszczenia jaj datę wystawienia faktury, a więc datę przypadającą po upływie terminu warunkującego uzyskanie pomocy. Data wystawienia faktury była także datą zapłaty za usługę, czego strony na rozprawie nie zakwestionowały. Jednakże dla ustalenia daty wykonania usługi nie jest decydująca data płatności za tę usługę. Zdaniem Sądu, organy nie rozważyły znaczenia zawartej w fakturze informacji odsyłającej do dokumentu handlowego z dnia [...] kwietnia 2006 r., mogącego wskazywać, że wykonanie usługi zniszczenia jaj nastąpiło w terminie wcześniejszym, poprzedzającym datę wystawienia faktury i mieszczącym się w terminie zakreślonym przez wspomniany załącznik do rozporządzenia Komisji (WE). Nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, nie zażądały od skarżącego żadnych dodatkowych informacji dotyczących tych okoliczności. Nie wezwały skarżącego do przedstawienia noty korygującej (korekty faktury z dnia [...] stycznia 2007r.). W odpowiedzi na skargę Minister sam przyznał, że nie jest wymagane, aby faktura dokumentująca wykonanie usługi zniszczenia jaj została wystawiona z datą wykonania tej usługi, czy nawet z datą mieszczącą się w terminie zakreślonym w załączniku, którego zachowanie dawało prawo do uzyskania pomocy. Organ stwierdził również, że nie kwestionuje ważności faktury z [...] stycznia 2007 r. W tej sytuacji dla strony skarżącej mogło być niejasne, jakie są oczekiwania organu odnośnie dokumentu potwierdzającego w sposób prawidłowy wykonanie usługi zniszczenia jaj kaczych w okresie objętym dofinansowaniem. W ocenie WSA, skoro przeszkodą dla uwzględnienia faktury była różnica pomiędzy wskazaną w fakturze "datą sprzedaży" a datą wskazaną przez stronę skarżącą jako data wykonania usługi (patrz dopisek na fakturze, iż ma ona związek z dokumentem handlowym) rolą organu było wezwanie strony do przedłożenia skorygowanego dokumentu, co wynika z treści art. 7 - 9 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie naruszenie tych zasad ogólnych nie pozwalało uznać, aby okoliczności posiadania uprawnienia do uzyskania pomocy, której warunkiem było przedłożenie konkretnych dokumentów zostało właściwie wyjaśnione w myśl art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co może mieć istotne znaczenie w sprawie. Zdaniem WSA, rację miał skarżący co do tego, że w chwili oddania jaj do zniszczenia nie mógł wiedzieć o możliwości uzyskania z tego tytułu pomocy finansowej (zarówno ustawa o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego, którą wprowadzono pomoc finansową jak i wydany na jej podstawie akt wykonawczy, nakładający obowiązek przedłożenia kserokopii faktury potwierdzającej zniszczenie jaj, weszły w życie z dniem 21 listopada 2006 r., por. art. 16 tej ustawy oraz § 8 rozporządzenia). W związku z tym nie można zarzucić skarżącemu, że nie zadbał wówczas o uzyskanie faktury z datą wykonania usługi. Dlatego rolą orzekających w sprawie organów było przeprowadzenie postępowania w celu wyjaśnienia powstałych w sprawie rozbieżności w kwestii wskazanej w fakturze daty zniszczenia jaj. Zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jak i Prezes Agencji Rynku Rolnego nie wywiązując się z tego obowiązku naruszył przepis art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania spraw do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: - naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. - w sprawie szczegółowych warunków, sposobu i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku (Dz. U. Nr 208, poz. 1543), polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że kserokopie faktur potwierdzających zniszczenie jaj wylęgowych nie są jedynymi dokumentami potwierdzającymi dokonanie zniszczenia jaj, a organ administracyjny rozstrzygający w sprawie, w przypadku przedłożenia przez stronę dokumentów innych niż określone w przedmiotowym rozporządzeniu lub niepotwierdzających zniszczenia jaj, powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków i złożenia wyjaśnień. W ocenie autora skargi kasacyjnej - zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków, sposobu i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku - jedynie dokumentów określonych w tym rozporządzeniu mogły żądać organy rozstrzygające w sprawie i tylko kserokopie faktur, z których jednoznacznie wynikało, że wnioskodawca zniszczył jaja wylęgowe, mogły potwierdzać spełnienie warunków niezbędnych do otrzymania pomocy finansowej. Wynikało to z brzmienia powołanego przepisu materialnego, który był - razem z odpowiednimi przepisami ustawy o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw - podstawą wydania decyzji administracyjnej w sprawie udzielenia pomocy finansowej za zniszczenie jaj wylęgowych. Żądanie dokumentów innych niż wynikające wprost z przepisów prawa i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o takie dokumenty, byłoby sprzeczne z art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa oraz z art. 6 k.p.a.. Wywodzono, że skoro powszechnie obowiązujące przepisy prawa wskazują wyraźnie, że potwierdzeniem spełnienia warunków do otrzymania pomocy są jedynie kserokopie faktur potwierdzające zniszczenie jaj wylęgowych, to organy słusznie uznały, że za takie dokumenty nie mogą być uznane dokumenty handlowe, sprzeczne byłoby to bowiem z przepisem prawa materialnego. Podkreślono, że Prezes Agencji Rynku Rolnego wezwał S. S. do uzupełnienia brakujących kserokopii faktur. Strona przedłożyła jednakże kserokopię faktury, z której nie wynikało, że jaja wylęgowe zostały zniszczone, (co należało potwierdzić stosownie do § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) przedmiotowego rozporządzenia), a jedynie, że jaja zostały wywiezione przez przewoźnika. Zatem organy słusznie uznały, że S. S. nie spełnił jednego z warunków otrzymania pomocy finansowej. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej za niezasadny uznano zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasady, którymi powinny kierować się organy administracji publicznej, określone w art. 7 k.p.a., nie mogą bowiem powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż to przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, niepubl.). Podniesiono ponadto, że przedłożona przez wnioskodawcę kserokopia faktury nie potwierdzała zniszczenia jaj a jedynie ich wywiezienie. W takim przypadku organy, rozpatrując sprawę, uznały, że nie został spełniony podstawowy warunek otrzymana pomocy. Nie było natomiast podstaw, by stronę wzywać do składania wyjaśnień. S. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, przy czym art. 174 powołanej ustawy określa podstawy, na jakich oparta może być skarga kasacyjna. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie przewidzianej art. 174 pkt 1 p.p.s.a tj. na zarzucie naruszenia prawa materialnego – przez błędną jego wykładnię. Ważąc czy podniesiony w sprawie zarzut błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w sprawie szczegółowych warunków, sposobu i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku - stanowi usprawiedliwioną podstawę rozpoznawanej skargi kasacyjnej należało wziąć pod uwagę szereg znajdujących zastosowanie w sprawie uregulowań prawnych dotyczących pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku w sektorze jaj i drobiu. I tak: mocy art. 13 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 b) ustawy z dnia 18 października 2006 r. - o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 208 poz. 1541) - która w omawianej kwestii weszła w życie z dniem ogłoszenia tj. 21 listopada 2006 r. - hodowcom (...) przysługuje, na ich wniosek, pomoc finansowa z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia rynku (...) w zakresie określonym rozporządzeniem Komisji Europejskiej (WE) nr 1010/2006 z dnia 3 lipca 2006 r. dotyczącym niektórych nadzwyczajnych środków wsparcia rynku w sektorze jaj i drobiu w niektórych państwach członkowskich (...), przy czym pomoc ta przysługiwała m.in. za zniszczenie jaj wylęgowych kaczych. Zgodnie z załącznikiem Nr I do ww. rozporządzenia Komisji (WE) w przypadku jaj wylęgowych kaczych warunkiem udzielenia pomocy jest, aby do zniszczenia jaj doszło w określonym czasie (październik 2005 – kwiecień 2006). Wynika z tego w sposób jednoznaczny, że okolicznością istotną dla sprawy - a zatem wymagającą ustalenia - jest czy doszło do zniszczenia jaj i czy nastąpiło to w prawem określonym czasie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, iż wolą ustawodawcy było, aby powyższe okoliczności mogły być dowodzone tylko i wyłącznie dokumentami. Przemawia za tym unormowanie zawarte w art. 14 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego (...), zgodnie z którym do wniosku dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków niezbędnych do udzielenia pomocy. W art. 15 ust. 2 ustawodawca zawarł delegację dla Ministra właściwego do spraw rynków rolnych do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych warunków, sposobu lub trybu udzielania pomocy, w tym sposobu dokonywania proporcjonalnej redukcji ilości i wielkości, do których przysługuje pomoc, wykazu dokumentów potwierdzających spełnienie warunków niezbędnych do udzielenia pomocy oraz terminu wykonywania czynności związanych z udzielaniem pomocy, mając na względzie zapewnienie otrzymania pomocy przez uprawnione podmioty oraz konieczność wypłaty tej pomocy w terminach obowiązujących Rzeczpospolitą Polską. W wykonaniu tej delegacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uregulował kwestię dokumentów potwierdzających spełnienie warunków niezbędnych do udzielenia pomocy w akcie wykonawczym, który wszedł w życie 21 listopada 2006 r. stanowiąc w jego § 3 ust.1 pkt 1 lit. b), że w przypadku wniosku o pomoc za zniszczenie jej wylęgowych kaczych dokumentem tym są kserokopie faktur potwierdzających zniszczenie jaj, potwierdzone przez wnioskodawcę za zgodność z oryginałem własnoręcznym czytelnym podpisem. W tym stanie rzeczy skład orzekający wyraża pogląd, że tylko i wyłącznie fakturą (jej kserokopią) wnioskodawca może dowodzić okoliczności faktycznych świadczących o spełnieniu przez niego warunków niezbędnych do udzielania pomocy. Faktura jest zatem jedynym dokumentem, z którego może być przeprowadzony dowód na powyższe okoliczność. Tym samym musi ona wykazywać bezpośrednio i wprost fakt zniszczenie jaj kaczych wylęgowych i czas, kiedy to nastąpiło. Skoro więc Sąd I instancji uznał, jak wskazuje na to uzasadnienie zaskarżonego wyroku, że organy dokonując ustaleń i załatwiając sprawę tylko w oparciu o przedłożoną fakturę (kserokopię) - nie żądając dodatkowych informacji i nie przeprowadzając dodatkowych dowodów - uchybiły zasadom ogólnym postępowania dowodowego (a to art. 7-9 k.p.a.) oraz zasadom postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) to rację ma autor skargi kasacyjnej, że jest to wynikiem błędnego zrozumienia § 3 ust. 1 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 listopada 2006 r. Bezsprzecznie unormowanie - zgodnie z którym okoliczności potwierdzające spełnienie warunków niezbędnych do udzielenia pomocy mogą być ustalane tylko i wyłącznie na podstawie dokumentów przewidzianych powoływanym aktem wykonawczym - jest bardzo rygorystyczne. Takie zawężenie możliwości dowodzenia przez wnioskodawcę i ograniczenie obowiązków organu administracyjnego - w stosunku do zasad ogólnych postępowania administracyjnego - koresponduje jednak z regulacją przyjętą w powoływanej już wyżej ustawie z dnia 18 października 2006 r. - o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw. Otóż na mocy art. 1 pkt 2 tej ustawy zmianie z dniem 6 grudnia 2006 r. uległ też art. 7 ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych. Zgodnie z jego znowelizowanym brzemieniem (...) do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie popiera też stwierdzenie, że S. S. nie można zarzucić, że nie zadbał o uzyskanie należytej faktury, bowiem w chwili oddawania jaj do zniszczenia nie obowiązywały przepisy ustawy wprowadzającej pomoc finansową jak i przepisy wydanego na jej podstawie aktu wykonawczego nakładającego obowiązek przedłożenia kserokopii faktury potwierdzającej jej zniszczenie. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że prawodawca ma swobodę w rozstrzyganiu kwestii intertemporalnych. W wypadku, gdy prawodawca nie rozstrzygnie wprost kwestii stosowania nowego prawa w stosunku do zdarzeń z przeszłości przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa. Interpretując wolę prawodawcy w tym zakresie należy mieć jednak na względzie podstawowe zasady konstytucyjne. Podkreślić jednak należy, że na tle rozpatrywanego przypadku nie można przyjąć, aby wejście w życie omówionych wyżej przepisów ustawy i jej aktu wykonawczego po dniu zdarzenia, z którym późniejsze przepisy wiążą skutek prawny, naruszało zasadę równości wobec prawa, zasadę równego traktowania przez władze publiczne czy też aby nowe prawo zaskoczyło obywateli w sposób podważający zaufanie do państwa. Zwrócić bowiem trzeba uwagę, że nie tylko wymóg dowodzenia uprawnień określonymi w przepisach dokumentami zaczął obowiązywać po okresie, w którym niszczenie jaj kaczych wylęgowych dawać mogło uprawnienie do udzielania pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia ale i samo uprawnienie do tej pomocy powstało po dacie zniszczenia jaj. Skoro zatem prawo do pomocy finansowej z tytułu nadzwyczajnych środków wsparcia powstało po okresie wymienionym w załączniku do rozporządzenia (WE) Nr 1010/2006 tzn. że wszyscy wnioskodawcy znajdowali się w jednakowej sytuacji prawnej. Hodowcy niszcząc jaja nie mogli przewidywać związanych z tym późniejszych uprawnień, stąd nie można przyjąć by obwarowanie dowodowe późniejszych uprawnień pogorszyło ich sytuację. Z tych wszystkich względów, uznając podstawę, na której oparto skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, działając zgodnie z art. 185 i art. 203 pkt 2 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.