II SA/Bk 349/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] marca 2007r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. decyzją z dnia [...] marca 2007r. nr [...] orzekł o przyznaniu J. M. pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 30 zł na zakup żywności. W uzasadnieniu organ podał podstawy prawne oraz zasady przyznawania pomocy społecznej uregulowane w ustawie z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) podkreślając, że niewielka ilość środków nie pozwala na uwzględnienie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Wskazano, iż w budżecie na 2007 roku na zasiłki celowe z pomocy społecznej przewidziano kwotę 280.000 zł. Kwota ta została podzielona na poszczególne miesiące w roku, z uwzględnieniem zwiększonych wydatków w okresach świątecznych. Wysokość miesięcznych transz nie zabezpiecza wszystkich potrzeb zgłaszanych przez osoby ubiegającego o przyznanie pomocy. Możliwości finansowe ośrodka pozwalają tylko na częściowe zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych J. M. Organ przyznając świadczenie kierował się z jednej strony sytuacją materialną wnioskodawcy i celem na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony liczbą ubiegających się o tę formę pomocy osób oraz możliwościami finansowymi ośrodka. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa decyzja została wydana dlatego, że w decyzji z dnia [...] lutego 2007r. przyznającej zasiłek celowy w wysokości 170 zł pominięto rozpatrzenie wniosku wnioskodawcy w zakresie pomocy na zakup żywności. Stąd decyzja ta jest uzupełnieniem decyzji z dnia [...] lutego 2007r. Odwołanie od decyzji wniósł J. M. i zarzucił organowi I instancji naruszenie ustawy o pomocy społecznej, rażącą dyskryminację jego osoby. Podniósł, że decyzja nie rozstrzyga o całości złożonego wniosku a wysokość przyznanego zasiłku nie zaspokaja podstawowych jego potrzeb bytowych. Wysokość przyznanego zasiłku uniemożliwi mu realizację podstawowych potrzeb a przyznanie częściowej pomocy jest rażąco sprzeczne z ustawą oraz naruszeniem dyrektywy art. 3 ustawy. Nadto zarzucił, iż wydana decyzja jest samowolą administracyjną i dowolnością organu. Decyzja narusza przepisy kpa, ponieważ brak w niej uzasadnienia, nie wskazano kryteriów, którymi organ kieruje się przy przyznawaniu zasiłków oraz sposobu rozdysponowania posiadanych środków. Obowiązkiem organu jest wypłata przyznanej pomocy niezwłocznie a nie z dużym opóźnieniem, wypłata zasiłku musi być wykonana w miesiącu, w którym złożony został wniosek. Obowiązkiem organu jest zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu, organ nie zapewnił zaś stornie czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania regulują przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, póz. 593 z późn. zmianami). Zadaniem pomocy społecznej jest zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy wspieranie osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Wspieranie to może być realizowane zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy w granicach możliwości organów pomocy społecznej a możliwości te określają uchwalane corocznie budżety gmin przez organy stanowiące tych gmin. Z zebranych w sprawie dowodów wynika, że Rada Miasta Z. w budżecie na 2007 rok przeznaczyła na zasiłki celowe kwotę 280.000 zł, a burmistrz miasta w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 roku podzielił tę kwotę na poszczególne miesiące uwzględniając w tym podziale zwiększone kwoty na te miesiące, w których przypadały okresy świąteczne, i tak przy średnich miesięcznych kwotach oscylujących w pobliżu kwoty 20.000 zł, na miesiąc kwiecień 2007 roku ustalił kwotę 33.000 zł a na miesiąc grudzień kwotę 45.000 zł. Dysponując tak niewielkimi kwotami przy ogromnej liczbie potrzebujących organ pomocy społecznej nie mógł w pełni zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Zgodnie z pismem burmistrza na miesiące styczeń i luty przeznaczona została kwota 40.000 zł. Gdyby kwotę tę podzielić na 267 świadczeniobiorców, na jednego przypadłaby średnio kwota niespełna 150 zł. Skarżący otrzymał zaś łączne świadczenie przyznane obydwoma decyzjami w wysokości 200 zł. Stąd też Kolegium nie dopatrzyło się aby dyrektor MOPS naruszył którykolwiek z wymienionych w odwołaniu przepisów Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej czy też Kodeksu postępowania administracyjnego i wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji uznał za niezasadny. Organ podkreślił, iż celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych osób i rodzin, ale jedynie wspieranie tych osób i rodzin w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokajania tych potrzeb. Stąd też żadna decyzja organu pomocy społecznej nie może i nie powinna zaspokajać pełnych potrzeb, ale tylko pokrywać te potrzeby w części. Stąd też w ocenie organu takie zarzuty jak samowola administracyjna, dowolność organu czy też zarzut dyskryminacji, niehumanitarnego traktowania itp. nie poparte żadnymi konkretnymi dowodami, są nieuzasadnione. Ponadto Kolegium wskazało, iż zarzut niepełnego rozpatrzenia wniosku jest niezasadny, ponieważ w trakcie wywiadu środowiskowego skarżący zgłosił oczekiwanie pomocy w formie zasiłku celowego na żywność, środki czystości, leki, energię elektryczną, gaz i odzież zimową. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 roku przyznany został zasiłek celowy na środki czystości, leki, energię elektryczną, gaz i odzież zimową, a kwestionowaną decyzją z dnia [..] marca 2007 roku przyznany został dodatkowo zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 30 zł. W ten sposób wszystkie zgłoszone żądania skarżącego zostały zaspokojone w takim stopniu w jakim jest to możliwe biorąc pod uwagę możliwości finansowe organu pomocy społecznej. Również zarzut nie zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu organ uznał za nieuzasadniony. W trakcie przeprowadzania aktualizacji wywiadu środowiskowego skarżący został poinformowany o prawie wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez dyrektora MOPS. J. M. z możliwości takiej skorzystał w dniu [...] lutego 2007 roku a po zapoznaniu się z aktami sprawy zgłosił w podpisanym przez siebie protokole uwagę, że brak jest kwotowego określenia zakresu pomocy w sprawie zasiłku celowego. Uwaga ta zdaniem organu jest nieuzasadniona z tego względu, że dopiero zebrany w sprawie materiał dowodowy jest podstawą do podjęcia przez uprawniony do tego organ stosownej decyzji, w rozpatrywanym przypadku — do ustalenia kwotowej wysokości zasiłku celowego. Sam materiał dowodowy nie może natomiast zawierać danych co do kwotowych form pomocy, może co najwyższej zawierać propozycje takiej pomocy pochodzące od pracowników zbierających materiał dowodowy i przygotowujących projekty decyzji. Decyzja należy jednakże zawsze do uprawnionego do tego organu, w tym przypadku do dyrektora MOPS. Zdaniem organu bezzasadny pozostaje również zarzut braku uzasadnienia, gdyż decyzja zawiera uzasadnienie. Końcowo organ podniósł także, iż za nietrafny należy uznać zarzut spóźnionej wypłaty przyznanego świadczenia. Wypłata może bowiem nastąpić dopiero wtedy, gdy decyzja o przyznaniu pomocy stanie się decyzją ostateczną. Decyzja staje się zaś ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania a w przypadku wniesienia odwołania - po rozpatrzeniu odwołania przez organ odwoławczy i wydaniu decyzji przez ten organ. Wniesienie zatem odwołania od decyzji przesuwa termin uzyskania przez decyzję waloru ostateczności do rozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania od decyzji. Powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona przez J. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przez organ II instancji ustawy o pomocy społecznej, polegające na przyznaniu częściowej tylko pomocy oraz rażącą dyskryminację jego osoby polegającą na uniemożliwieniu realizacji podstawowych potrzeb. Powołując się na przepis art. 6-11 Kpa oraz art. 2, 7, 8, 32, 37, 50 i 51 ust. 1 Konstytucji RP wskazał na obowiązek organów administracji działania na podstawie i w granicach prawa oraz przestrzegania zasady praworządności i budowy zaufania obywateli do organów Państwa. Zdaniem skarżącego powyższe zasady konkretyzują się m.in. w nałożeniu na organy pomocy społecznej obowiązku zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych osób i ich rodzin oraz umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto zarzucił naruszenie przepisów kpa poprzez brak uzasadnienia decyzji i sprzeczne z art. 39 ustawy o pomocy społecznej przyznanie zasiłku celowego, gdyż nie wskazano kryteriów rozdysponowania posiadanych środków oraz naruszono obowiązek wypłacenia przyznanej pomocy niezwłocznie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z późn. zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Według art. 3 w/w ustawy - pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z art. 7 kpa wynika nakaz załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.(por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 września 2000 roku, sygnatura akt. I SA 945/00, opubl. LEX nr 79608). Dodać należy, że przyznanie zasiłku celowego, czego zdaje się w ogóle nie zauważać skarżący, nie jest obligatoryjne nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Z charakteru świadczeń z pomocy społecznej jednoznacznie wynika bowiem, iż osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim pokrywać wydatki związane z utrzymaniem z własnych dostępnych jej środków. Brak jakichkolwiek środków na pokrycie tych wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe i sytuację istniejącą na terenie objętym zakresem jego działania, uprawniony jest przyznać ograniczoną pomoc. Mówiąc jeszcze inaczej, po ustaleniu, że pomoc jest niezbędna, organ może przyznać (ale nie musi) zasiłek celowy, biorąc pod uwagę wyżej przytoczone okoliczności - przemawiające za udzieleniem pomocy, jak i przeciw jej udzieleniu. Odnosi się to również do wysokości przyznanej pomocy. Udzielanie pomocy społecznej jest również limitowane posiadanymi przez organy administracji środkami, zwłaszcza pieniężnymi. Trafnie w tej sprawie Kolegium zauważyło, że udzielenie skarżącemu zasiłku celowego w większym rozmiarze nie było możliwe z uwagi na ograniczone środki pozostające do dyspozycji MOPS w Z. Trafnie przy tym organ II instancji wskazał, iż z zebranych w sprawie dowodów wynika, że Rada Miasta Z. w budżecie na 2007 rok przeznaczyła na zasiłki celowe kwotę 280.000 zł, a Burmistrz Miasta w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 roku podzielił tę kwotę na poszczególne miesiące uwzględniając w tym podziale zwiększone kwoty na te miesiące, w których przypadały okresy świąteczne. Dysponując tak niewielkimi kwotami przy ogromnej liczbie potrzebujących organ pomocy społecznej nie mógł w pełni zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Zgodnie z pismem burmistrza na miesiące styczeń i luty przeznaczona została kwota 40.000 zł. Podkreślić należy przy tym – jak zasadnie wskazał organ II instancji - gdyby kwotę tę podzielić na 267 świadczeniobiorców (ilość spraw), na jedną osobę przypadłaby średnio kwota niespełna 150 zł. W tej sytuacji zasiłek celowy uzyskany przez skarżącego i tak przekracza powyższą kwotę. W przedmiotowej sprawie zatem organ I instancji, na co wskazał też organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz jego prawidłowej oceny, pod kątem istniejących przepisów prawnych. W oparciu o wyniki wywiadu środowiskowego została również prawidłowo ustalona sytuacja materialno-rodzinna i potrzeby skarżącego z jednej strony, zaś z drugiej własne możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Równocześnie należy podnieść, iż organy obu instancji prawidłowo wskazały okoliczności, które wpłynęły na zakres udzielonej pomocy socjalnej, a w szczególności jakie względy wpłynęły na ograniczony charakter jej zakresu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację rozstrzygnięć organów administracji w tej mierze. Reasumując należy stwierdzić, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, właściwie zinterpretowały obowiązujące przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. W tej sytuacji skarga nie mogła zostać uwzględniona. Bezzasadny jest również zarzut dotyczący nierozpatrzenia przez organy prowadzące postępowanie całości wniosku skarżącego. Wszystkie wnioskowane żądania skarżącego podlegające załatwieniu w formie decyzji administracyjnej Dyrektora MOPS – szczegółowo sprecyzowane w trakcie wywiadu środowiskowego znalazły odzwierciedlenie w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] lutego 2007r. oraz w kwestionowanej decyzji. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia pozostałych przepisów KPA tj. art. 6-9,11 oraz wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Skarżący nie wskazał, na czym te naruszenia miałyby polegać, zaś sąd rozpoznając sprawę nie dopatrzył się nieprawidłowości, które wskazywałyby na uchybienie którejś z powołanych norm prawnych. Końcowo podnieść również należy, iż trafnie organ II instancji wskazał, że zarzut spóźnionej wypłaty zasiłku nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wypłata zasiłku może nastąpić dopiero kiedy decyzja ma walor ostateczności, a zatem dopiero po rozpatrzeniu odwołania skarżącego. Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutów ze skargi podlegała ona oddaleniu – zgodnie z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)