II SA/Wr 300/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant apl. prok. Małgorzata Maślankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007 r. sprawy ze skargi M. i B. M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wybudowania bez pozwolenia domu mieszkalnego jednorodzinnego z gabinetem lekarskim i wiatą zadaszoną na działce nr [...] w O. Ś. przy ul. Ł. [...] c oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zarządza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 727 zł (siedemset dwadzieścia siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. Organ nadzoru budowlanego zawiadomił skarżących i uczestniczkę postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania bez pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego przez skarżących oraz o dopuszczeniu dowodu z oględzin nieruchomości w dniu [...]. Podstawą wszczęcia postępowania było pismo uczestniczki z dnia [...] dotyczące tej samowoli budowlanej, do którego dołączyła kopie pozwolenia na budowę udzielonego skarżącym w dniu [...], nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie uchylającego decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia, decyzji z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję stwierdzającą nieważność tego pozwolenia, nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. oddalającego skargę skarżących na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności, mapy geodezyjnej działek stron i zdjęcia tych działek. Decyzją z dnia [...] organ ten na podstawie art. 105 § 1 k.p.a umorzył postępowanie, gdyż dokumentacja budowy obejmowała m.in. wybudowanie wiaty połączonej z domem i wspartej na słupach położonych przy granicy z działką sąsiednią, zaś ostateczną decyzją z dnia [...] udzielono skarżącym inwestorom pozwolenia na użytkowanie tego domu (przed wykonaniem budynku garażowego, objętego oddzielnym postępowaniem), dlatego wobec formalnego zakończenia budowy nie było podstaw do stosowana przepisów rozdziału 5 prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie tego organu uzasadnione było umorzenie postępowania odnośnie domu, skoro jego budowa została legalnie zakończona, ale nie w zakresie wiaty, która nie została wskazana w decyzjach o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie. Organ zalecił dokładne wyjaśnienie tej kwestii. Decyzją z dnia [...] organ I instancji ponownie umorzył postępowanie, powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 48 ust. 1 prawa budowlanego. Jak twierdził ten organ, postępowanie zostało wszczęte na wniosek uczestniczki, zatem wiążący był zakres postępowania wytyczony treścią wniosku. W oparciu o dowody z oględzin i dokumentów organ ustalił wybudowanie przez skarżących na podstawie pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego z wiatą, wspartą na słupach położonych przy granicy działek. Wiata jest konstrukcyjnie powiązana z domem i stanowi jego integralną część, była ponadto uwidoczniona w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Decyzje nie wymieniały osobno wiaty, bowiem zazwyczaj nie ma potrzeby wymienienia w treści rozstrzygnięć poszczególnych elementów domu i pominięcie wiaty nie oznaczało, że nie dotyczyły jej decyzje o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie. Organ omówił szczegółowo treść dokumentacji powykonawczej, uzasadniającej przytoczone ustalenia i oceny. Z tych względów nie było podstaw do nakazania rozbiórki wiaty. W odwołaniu od tej decyzji uczestniczka wniosła o jej uchylenie i zastosowanie przepisów art. 48 – 51 prawa budowlanego. Kwestionowała pogląd, że organ związany był treścią pisma z dnia [...]. Organ był natomiast związany opiniami prawnymi wyrażonymi w dołączonych wyrokach sądu administracyjnego. Z ustaleń sądu wynikało, że sporna wiata nie była uwidoczniona w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Kolejno uczestniczka wskazała na istnienie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bądź wznowienia postępowania w tej sprawie. Podkreśliła, że pozwolenie na budowę dotyczyło działki nr [...], podczas gdy budowa zrealizowana została również na sąsiedniej, później nabytej przez inwestorów działce nr [...]. Do odwołania uczestniczka dołączyła opinię techniczną z dnia [...], stwierdzającą wybudowanie wiaty związanej z domem jednorodzinnym na działce nr [...] w odległości 0,2 m od granicy działki i 2,70 m od budynku na sąsiedniej działce nr [...], zaś samego domu w odległości 6,80 m od tego budynku, co oznacza naruszenie przepisów § 12 ust. 3, § 13 i § 271 warunków technicznych. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jak stwierdził, postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek. Organ nadal podkreślał, że w decyzjach o pozwoleniu na budowę i na użytkowanie domu nie została wymieniona wiata. W postępowaniach sądowoadministracyjnych związanych z nin. sprawą wiata była traktowana jako odrębny obiekt. Dlatego należało przyjąć, że wiata nie została objęta pozwoleniem na użytkowanie. Wiata ta sięga do granicy z sąsiednią działką uczestniczki nr [...], co rażąco narusza § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należało zamiast umarzać postępowanie, rozważyć potrzebę wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie domu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Nastąpiło więc niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (organ tych okoliczności nie przytoczył). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i błędne ustalenie, że wiata stanowi odrębny obiekt budowlany, nie objęty pozwoleniem na użytkowanie. Kwestionowali zalecenie rozważenia potrzeby wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie domu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację oraz podkreślił, że wiata nie została uwidoczniona na planie zagospodarowania działki inwestorów, a jedynie na szczegółowych rysunkach rzutów budynku, zaś projekt budowlany naruszał § 3 ust. 1 pkt 5 i § 5 rozporządzenia z dnia 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nie zawierał spisu zawartości projektu a zasadniczy rzut przyziemia budynku z wiatą jest wyrwany i włożony luzem w końcowej części. Uczestniczka postępowania również wniosła o oddalenie skargi, skoro zaskarżona decyzja uwzględnia opinie prawne zawarte w wyrokach sądu administracyjnego wydanych w nin. sprawie. Uczestniczka przytoczyła obszerne fragmenty uzasadnień tych wyroków i ponownie dołączyła złożone uprzednio kopie dokumentów, a dodatkowo kopię decyzji stwierdzającej nieważność pozwolenia na budowę. Uczestniczka omówiła szczegółowo kwestię istnienia podstawy do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przytaczając ustalenia i dokonując ocen organy powoływały materiał spraw o udzielenie pozwolenia na budowę oraz na użytkowanie domu skarżących, a także postępowań nadzwyczajnych w tych sprawach, a w końcu związanych z rozstrzygnięciem w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, postępowań sądowoadministracyjnych. Akta postępowania w nin. sprawie nie zawierały tego materiału, poza kopiami nieprawomocnych wyroków sądu administracyjnego. Przypuszczalnie uzasadnienia tych wyroków, zawarte w nich przytoczenia stanu faktycznego i oceny sądu, posłużyły za podstawę ustaleń i ocen organów w nin. sprawie. Stanowiło to istotne uchybienie procesowe organów, bowiem wyroki sądowe mogły być dowodem istnienia i treści tych wyroków, przede wszystkim treści zapadłych rozstrzygnięć sądowych, nie zaś dowodem prawdziwości przytoczonych w ich uzasadnieniach ustaleń i ocen, ponadto przytoczenie przez organ ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale uniemożliwiało ocenę prawidłowości tych ustaleń, zaś pominięcie istniejących dowodów bezpośrednich naruszało art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 oraz art. 80 k.p.a. Oczywiście żadnego znaczenia procesowego nie mogły mieć kopie nieprawomocnych wyroków sądowych jako nie stanowiące dokumentu oraz stwierdzające wydanie nieprawomocnego jeszcze rozstrzygnięcia w danej sprawie. Należy od razu podkreślić, że błędne były wywody uczestniczki postępowania dotyczące znaczenia wyroków sądowych wydanych w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, dla postępowania w nin. sprawie. Z przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika moc wiążąca ocen prawnych i wskazań wyrażonych w tych wyrokach jedynie dla organów orzekających w tejże sprawie, tj. sprawie stwierdzenia nieważności, pozwolenia na budowę, zaś z art. 170 p.p.s.a. wynika moc wiążąca rozstrzygnięcia (zawartego w sentencji wyroku), co oznacza po prostu powinność uznania przez wszystkich skutku wyroku oddalającego skargę (o ile taki prawomocnie zapadł) w postaci prawomocności decyzji o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę. Poza ustaleniem niepodważalnego faktu nieważności pozwolenia na budowę, stwierdzonego przez właściwy organ w określonej dacie (data mogła mieć znaczenie przy badaniu, czy budowa prowadzona była przed stwierdzeniem nieważności bądź dowiedzeniem się inwestorów o tym stwierdzeniu decyzją ostateczną) oraz podstaw tego stwierdzenia (przytoczonych w uzasadnieniu wyroku), organ w nin. sprawie nie miał obowiązku uwzględniania jakichkolwiek dalszych ustaleń wynikających z wyroku, w szczególności zaś przytoczonych w uzasadnieniu wyroku ustaleń faktycznych. Przyjmując nawet założenie o możności wykorzystania tych wyroków i decyzji wydanych w innych sprawach, jako informacji o faktach istotnych w nin. sprawie (przynajmniej w sensie ich uprawdopodobnienia), należy stwierdzić przytoczenie przez organ ustaleń sprzecznych z zebranym w aktach materiałem oraz poczynienie błędnych ocen prawnych. Postępowanie wszczęte z urzędu prowadzone było w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu domu w okresie 2003-2004 r., co wymagało wyjaśnienia zespołu okoliczności faktycznych umożliwiających stosowanie art. 48 ust. 1 albo ust. 2 bądź art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, a raczej jedynie tego ostatniego przepisu, skoro rozpoczęcie budowy na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, którego nieważność później stwierdzono, stanowi tzw. przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1. Jak jednak trafnie przyjęły organy, stosowanie art. 51 ust. 7 (a tym bardziej stosowanie art. 66 ust. 1 pkt 1) prawa budowlanego jest wykluczone po legalnym oddaniu obiektu do użytkowania. Pozwolenie na użytkowanie stanowi bowiem zakończenie procesu inwestycyjno - budowlanego i skutkuje ustaniem kompetencji organów ustanowionych w Rozdziale 5 ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Wychodząc z tego prawidłowego założenia, organy zmierzały do ustalenia przedmiotu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, dotyczącej obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, szczególnie do ustalenia, czy wspomnianą decyzją objęta była tzw. wiata. Jak już wskazano szkoda, że w aktach sprawy nie ma żadnego materiału dowodowego w zakresie tego podstawowego ustalenia. Odnosząc się do podstaw stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę należy wskazać na zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. (przyjmując założenie, że dołączona kopia odpowiada treści pochodzącego od sądu odpisu wyroku prawomocnego, którego w aktach nie ma) oceny, że decyzja ta rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa budowlanego, gdyż określiła zamierzenie inwestycyjne szerzej niż w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności przez objęcie nim budynku garażowego, a ponadto projekt budowlany naruszał obowiązującą linię zabudowy (s. 7 - 8 uzasadnienia wyroku). W wyroku wskazano także "na marginesie", że projekt budowlany z rażącym naruszeniem § 12 ust. 3 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przywiduje dobudowę zadaszonej wiaty na granicy z działką sąsiednią nr [...]. Niewątpliwie więc w tamtej sprawie sąd przyjął, że wybudowanie wiaty wynikało z zatwierdzonego projektu budowlanego. Ustalenia i oceny organu w nin. sprawie przytoczone w tym zakresie z powołaniem się na treść powyższego wyroku, były zatem sprzeczne z tym wyrokiem. Sąd nie akceptuje poglądu prawnego organu, że istnienie podstawy do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, stanowiło przeszkodę procesową dla zakończenia postępowania w nin. sprawie. Zagadnienie prawne wpływu dostrzeżonych przez organ podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego wobec decyzji znajdującej się w ciągu działań lub mającej znaczenie prawne w postępowaniu prowadzonym przez ten organ, nie zostało w sposób jednolity naświetlone lub rozstrzygnięte w nauce prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Dla decyzji pozostających w ciągu działań, poza tym orzecznictwem wyrażono w praktyce sądowej pogląd o istnieniu kwestii wstępnej w przypadku istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji poprzedzającej, dostrzeżonej przez organ prowadzący kolejne postępowanie i niewłaściwy w sprawie stwierdzenia nieważności. Przy omawianiu tego zagadnienia ścierają się poglądy powołujące względy tzw. ekonomiki procesowej (po co wydawać decyzję, która najprawdopodobniej zostanie uchylona w wyniku wznowienia) oraz akcentujące znaczenie zasady trwałości decyzji, domniemania jej prawidłowości i stanu związania organów (dopóki nie wszczęto postępowania nadzwyczajnego odnośnie decyzji poprzedzającej, nie ma kwestii wstępnej w kolejnym postępowaniu). O ile wątpliwości dotyczyły podstawy do wstrzymania biegu postępowania pozostającego w ciągu działań prawnych, to w przypadku jedynie pewnego znaczenia prawnego decyzji ostatecznej dla postępowania toczącego się w innej sprawie, nie powinno się narzucać organom powinności dokonywania swoistej kontroli decyzji ostatecznych, czy być może zawierają one wady uzasadniające podważenie ich mocy prawnej w postępowaniach nadzwyczajnych, tym bardziej gdy prawo materialne nie nakazuje dokonywania oceny stanów prawnych stwierdzonych taką decyzją. Wymóg prostego podporządkowania się skutkom prawnym decyzji ostatecznych przez organy orzekające w innych sprawach, nie powinien być podważany, lecz realizowany. Gdy w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie nastąpiło wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, to nie było podstaw do wstrzymywania biegu postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Należy jeszcze odnieść się do niektórych przytoczeń prawnych stron. Trafne było twierdzenie uczestniczki, że postępowanie dotyczy sprawy ewentualnego stosowania art. 48 lub art. 51 prawa budowlanego i służy wyjaśnieniu podstaw faktycznych ich stosowania. Błędne były natomiast przytoczenia, o czym częściowo była mowa, jakoby organy związane były podstawą faktyczną i wskazaniami prawnymi wyroków wydanych w innej sprawie, a kolejno, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy było faktyczne naruszenie przez inwestorów granic przestrzennych budowy w zakresie numeracji działek, czy też, że byłoby istotne stwierdzenie w nin. sprawie podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Nie zwalniało to organu od wyjaśnienia lub odniesienia się do argumentacji prawnej zawartej w jej odwołaniu. Uzasadnione natomiast okazały się przytoczone na wstępie zarzuty skarżących, chociaż raczej w sensie przedwczesności ustaleń i ocen organu wobec braku materiału je uzasadniającego. Brak wskazania wiaty w treści rozstrzygnięć nie miałby znaczenia w przypadku udokumentowanego ustalenia, że jej wybudowanie zostało przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym a następnie zrealizowane. Nie było istotne w jaki sposób traktowana była wiata w odrębnych postępowaniach, przy czym raczej jako część obiektu, nie zaś jako osobny obiekt, lecz organ miał wyjaśnić w oparciu o własne dowody i ustalenia znajdujące oparcie w tych dowodach, czy w odniesieniu do wiaty istnieją w nin. sprawie podstawy do wydania merytorycznej decyzji tj. gdyby nie była objęta pozwoleniem na użytkowanie bądź pozwolenie to zostałoby wyeliminowane z obrotu prawnego. Nowe twierdzenia organu zawarte w odpowiedzi na skargę nie mogły mieć jak wiadomo znaczenia w toku sądowej kontroli legalności decyzji, a ponadto nie zostały niczym udokumentowane (nie można prowadzić argumentacji z treści projektu budowlanego, którego nie ma w aktach sprawy). W toku kolejnego postępowania odwoławczego organ powinien dołączyć do akt nin. sprawy akta wszelkich postępowań dotyczących budowy i oddania do użytkowania, o których była już mowa (sprawy pozwolenia na budowę, stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, pozwolenia na użytkowanie i postępowań nadzwyczajnych w sprawie tego pozwolenia), a następnie dokonać w oparciu o materiał dowodowy tych spraw samodzielnych ustaleń i ocen dotyczących podstaw do umorzenia postępowania, wyżej już omówionych. Jedynie w przypadku ustalenia braku tych podstaw, konieczne będzie rozważenie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.