II SA/Rz 466/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze dalej: SKO utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2007 r. odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej S. [...] na działce nr ewid. 606 położonej w W. dla A. spółka z o.o. z siedzibą w W. dalej: A. w W. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że odwołanie pełnomocnika A. w W. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Wójta Gminy jest zgodna z przepisami obowiązującego prawa. W szczególności organ wskazał, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego może mieć miejsce w warunkach określonych w art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm./. Oznacza to, że można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami szczególnymi. Zdaniem SKO Wójt Gminy poprawnie ten skutek wywiódł, wnioskując a contrario z treści art. 56 ustawy, przy czym poprawnie wskazał, że na przeszkodzie do ustalenia lokalizacji inwestycji dla A. stoją przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza art. 1 ust. 2 tej ustawy, stwierdzający, że organy prowadzące postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego są zobowiązane do uwzględniania m.in. wymagań dotyczących ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Zaproponowana przez A. lokalizacja stacji bazowej w W. nie spełnia tych warunków, zatem brak było podstaw do wydania pozytywnej decyzji przez organ I instancji, a to w konsekwencji musiało skutkować nieuwzględnieniem odwołania. Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się A. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik spółki zarzucił skarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 ust. 2 tej ustawy, a także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalności poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów /Dz. U. nr 192, poz. 1883/ w zakresie oceny wpływu inwestycji na środowisko, w tym zdrowie ludzi. Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Szczegółowo wskazała naruszenie art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a. Wskazując te uchybienia pełnomocnik A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Jako wniosek ewentualny sformułował żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro tak rozumiana inwestycja spełnia wymagania określone przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów elektromagnetycznych w środowisku, to brak jest podstaw do odmowy ustalenia jej lokalizacji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z argumentacją jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sądowej wyznaczony jest treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. co oznacza, że przy rozpoznaniu skargi sąd nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargi w granicach danej sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego, a to oznacza, że skarga podlega uwzględnieniu. Konsekwencją tego stanu jest uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Trafnie zauważa skarga, że decyzje obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, a naruszenie to polega na błędnej wykładni art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podziela stanowisko organów, że wnioskowanie a contrario z art. 56 ustawy prowadzi do przyjęcia jako poprawnego poglądu, że można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z przepisami odrębnymi. W rozpoznawanej sprawie niezgodność zamierzenia inwestycyjnego wykazana została na tle art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu stanowisko takie jest błędne, gdyż w istocie organy obu instancji wskazując na treść art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wykazały, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z przepisami odrębnymi. Art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przepisem odrębnym w stosunku do tej ustawy. Przepis ten jest po prostu jednym z przepisów ustawy, zaś przepisami odrębnymi mogą być przepisy innych ustaw np. prawa ochrony środowiska, prawa wodnego itd. Konsekwencją takiego poglądu jest stwierdzenie, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na podstawie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwa tylko wtedy, gdy inna ustawa wyraźnie zakazuje lokalizowania takiej inwestycji w obszarach przez nią regulowanych. Wtedy sens istnienia art. 56 ustawy jest oczywisty, gdyż nie można prowadzić postępowania jeżeli w innych ustawach istnieje zakaz ustalania lokalizacji dla określonego terenu. Jednak w rozpoznawanej sprawie organy nie wskazały, aby odmowa była podyktowana przepisami ustawowymi wprowadzającymi wyraźny zakaz lokalizowania inwestycji celu publicznego. Odmowne załatwienie wniosku A. z powołaniem się na art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe byłoby nie w ramach art. 56 tej ustawy, ale jako rezultat przeprowadzonego zgodnie z prawem postępowania, choćby dlatego, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 50 – 58 ustawy. W innych sytuacjach odmowa ustalenia lokalizacji celu publicznego z powołaniem się na art. 1 ust. 2 ustawy jest niedopuszczalna, gdyż wówczas ocena złożonego wniosku zostaje oderwana od postępowania, w ramach którego może być wyrażona. Rozpoznając skargę Sąd zauważa, że podstawą orzekania czynią organy przepisy dotyczące ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Sądu jest to działanie, które w decyzji nie znalazło uzasadnienia. Zważyć należy, że takie przyjęcie byłoby możliwe, gdyby przepisy prawa ustalały katalog inwestycji celu publicznego. Jednak ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wylicza tych inwestycji. Zatem rzeczą organów było wykazanie, że budowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sądowi znane są jednostkowe wypowiedzi judykatury, w których przyjęto taki pogląd /np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r., II SA/Sz 1189/04 ZNSA nr 4–5/2000/ oraz doktryny /zob. T. Grossmann, Pojęcie inwestycji celu publicznego w dziedzinie łączności, Pip nr 9/2005 r., s. 81 i n./. Wydaje się jednak, że są to poglądy zbyt daleko idące i nie uwzględniające roli i znaczenia art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, z 2004 r., poz. 2603 ze zm./ w określeniu pojęcia inwestycji celu publicznego. Jednak od tego rozstrzygnięcia zależy sposób prowadzenia postępowania, choćby zakres ustalenia stron. Zdaniem Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest inwestycją celu publicznego. Stanowisko takie jest konsekwencją wykładni art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Treść art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym /powiatowym, wojewódzkim i krajowym/, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przyjęcie takiej formuły w definiowaniu inwestycji celu publicznego ma znaczenie prawne. Wskazuje, że przy określeniu pojęcia inwestycji celu publicznego istotnym, elementem jest wskazanie rodzaju zadań /działań/, a przez to określenie podmiotów, które te zadania mogą realizować. Wprawdzie na gruncie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjmuje się, że pojęcie celu publicznego ma charakter przedmiotowy /np. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, W-wa 2005, s. 365 – 378/, co oznacza, że o tym celu przesądza tylko rodzaj wykonywanej działalności, to jednak niekiedy z mocy wyraźnego postanowienia ustawy rodzaj działalności jest łączony z własnością lub podmiotem który tę działalność świadczy. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku definiowania inwestycji celu publicznego, gdzie ustawodawca łączy to pojęcie z działaniami o charakterze lokalnym, ponadlokalnym, wojewódzkim lub krajowym. Ten sposób opisania istoty inwestycji celu publicznego wskazuje, że inwestycjami tymi mogą być tylko te, które realizowane są przez podmioty działające we wskazanych obszarach. Zdaniem Sądu podmiotami takimi są jednostki samorządu terytorialnego oraz państwo. Tylko w tych przypadkach zachowany jest sens art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skutkiem takiej wykładni wskazanego przepisu jest stwierdzenie, że z przymiotu inwestycji celu publicznego mogą korzystać te rodzaje działań wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które realizują jednostki samorządu terytorialnego, bądź państwo realizując swoje zadania obligatoryjne. W tym obszarze mogą znaleźć się także jednostki, które na podstawie przepisów szczególnych zostały utworzone przez wskazane jednostki np. na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej /Dz.U. nr 9, z 1997 r., poz. 43 ze zm./, bądź działają w ramach prawem dopuszczonego współdziałania np. w ramach ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym /Dz.U. nr 169, poz. 1420/. Pośród takich podmiotów nie mogą występować przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż takie podmioty nie realizują celów publicznych nawet wtedy, gdy świadczą usługi powszechne i przez to mające charakter publiczny. Takie rozumienie i wykładnia art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedyna i dopuszczalna, gdyż nie pozostaje w kolizji z normami Konstytucji RP chroniącymi własność i równość podmiotów. Reasumując Sąd stwierdza, że wskazane w art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm./ pojęcie inwestycji celu publicznego obejmuje realizację celów publicznych wskazanych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 261, z 2004 r., poz. 2603 ze zm./ tylko przez podmioty, których ustawowym zadaniem jest prowadzenie działań o znaczeniu lokalnym /gminnym/, ponadlokalnym /powiatowym i wojewódzkim/ oraz krajowym. W rozpoznawanej sprawie skarżąca strona takich zadań nie realizuje, zatem stosowanie do niej przepisów regulujących ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi naruszenie prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, a w szczególności treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a. 24.09.07 mk