II SA/Kr 614/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Głowacki Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi M. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego R. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. znak: [...] na podstawie art. 104, art. 105 kpa w związku z art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) Starosta [...] umorzył z urzędu postępowanie wszczęte w dniu 28 października 2005 r. na wniosek R. K. w sprawie uzgodnienia projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko z zastosowaniem art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) przed wydaniem pozwolenia na budowę projektowanego przedsięwzięcia. Starosta [...] podał, że pismem z 28 października 2005 r. R. K. wystąpił o uzgodnienie projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko, opracowanego w kwietniu 2005 r. przez mgr inż. T. B. w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja obejmowała zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na Zakład "A" - ubojni bydła i trzody chlewnej oraz przetwórstwa mięsa, a wniosek inwestora R. K. w sprawie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 19 sierpnia 2005 r. (po zmianie ustawy p.o.s.). Organ l instancji podał, że przedsięwzięcie o takiej charakterystyce zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 81, pkt. 84 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zakwalifikowane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany. Dla projektowanego przedsięwzięcia inwestor R. K. uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 8 kwietnia 2004 r. ustalającą warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych z przeznaczeniem dla Zakładu Przetwórstwa Mięsnego w W. Z. na działkach nr "1", "2", "3". Decyzja stała się prawomocna z dniem 4 maja 2004 r. Organ l instancji zaznaczył, że wniosek w sprawie uzgodnienia przedsięwzięcia w oparciu o projekt budowlany wraz z raportem wpłynął po terminie wejścia w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), co w konsekwencji począwszy od dnia 28 lipca 2005 r. skutkuje zmianą sposobu postępowania i uzgadniania przez starostę dokumentacji projektowej w postępowaniu przed wydaniem pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 4 znowelizowanej ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), obowiązek posiadania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest warunkiem obligatoryjnym do uzyskania pozwolenia na budowę planowanego przedsięwzięcia. W świetle nowych przepisów postępowania oceny oddziaływania na środowisko nie przeprowadza się przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ l instancji podał, że takie też stanowisko prezentuje Ministerstwo Środowiska Departament Instrumentów Prawnych w Warszawie. Organ l instancji reasumując podał, że w przedstawionym wyżej stanie formalnym i prawnym organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgody na realizacje przedsięwzięcia jest Wójt Gminy [...], do którego inwestor powinien wystąpić z wnioskiem, załączając do wniosku wymagane przepisami dokumenty. W związku z przedstawionym powyżej stanem, oraz zgodnie z art. 105 § 1 kpa postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe gdyż brak jest podstawy prawnej do uzgodnienia, wobec czego Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne z urzędu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i R. K., twierdząc, że w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż będzie miał zastosowanie art. 19 ust. 1 w/w ustawy. Według odwołujących w przedmiotowej sprawie nie jest wymagana decyzja środowiskowa, gdyż raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko został sporządzony w kwietniu 2005 r. (a więc przed nowelizacją ustawy o ochronie środowiska). Skarżący stwierdzili, iż możliwość zastosowania przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw uwarunkowana jest koniecznością wszczęcia przed dniem wejścia w życie w/w ustawy procedury oddziaływania inwestycji na środowisko, nie zaś postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzją z [...] marca 2007 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa, art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. z 2003 r., Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Zastosowanie art. 19 w/w ustawy będzie miało miejsce wówczas, gdy przed wejściem w życie w/w ustawy prowadzone było postępowanie w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. W piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Instrumentów Ochrony Środowiska w Ministerstwie Środowiska z dnia 6 września 2005 r. znak: [...] wskazano jednoznacznie, iż w świetle obowiązującego do dnia 28 lipca br. brzmienia art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), w przypadku ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko zawsze wymagającego raportu, inwestor obowiązany był do przeprowadzenia uzgodnienia z właściwymi organami ochrony środowiska oraz inspekcji sanitarnej jeszcze przed wystąpieniem z wnioskiem o ww. pozwolenie. Z uwagi na fakt, iż wskazane powyżej uzgodnienie jest jednym z elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wszczęcie takiego postępowania następowało już w momencie złożenia wniosku o przeprowadzenie uzgodnienia. Organ odwoławczy zaznaczył, że możliwość zastosowania przepisu art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej uwarunkowana jest natomiast koniecznością wszczęcia, przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, procedury oceny oddziaływania na środowisko, nie zaś postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, czy też innej decyzji warunkującej realizację danego przedsięwzięcia. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy uznał, iż zastosowanie przepisu art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej jest możliwe zarówno w przypadku, gdy przed wejściem w życie tej ustawy inwestor wystąpił z wnioskiem o uzgodnienie, jak i w sytuacji, gdy takie uzgodnienie zostało już dokonane - bez względu na datę złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ II instancji podał, że inwestorzy zwrócili się do Starosty Powiatu oraz Powiatowego Inspektora Sanitarnego o zaopiniowanie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko już po wejściu w życie ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw tj. po 28 lipca 2005 r. Co prawda skarżący wskazali, że posiadają raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko z kwietnia 2005 r., który miał być wykonany na etapie uzgadniania projektu budowlanego, to jednak brak jest dowodu na to, iż został on przedłożony organom ochrony środowiska do zaopiniowana przed 28 lipca 2005 r. Jak się wydaje strony w kwietniu 2005 r. były w posiadaniu raportu, który został wykonany i zaopiniowany na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Stosownie do art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r. nr 62, poz. 627 z poz. zm. ) w brzmieniu obowiązującym do 27 lipca 2005 r., jeżeli w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, raport powinien być sporządzony także w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, dotyczącym tego samego przedsięwzięcia; gdy wydanie decyzji, o której mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2, było poprzedzone wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisów ust. 2 i art. 50 ust. 2 nie stosuje się. Z treści cytowanego przepisu wynika, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, (tj. przed nowelizacją ustawy i wprowadzeniem wymogu uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody) raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko winien być sporządzony dwukrotnie tj. na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a następnie na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Także uzgodnienia z właściwymi organami były prowadzone w toku każdego z tych postępowań, z tym wyjątkiem, że uzgodnienie na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wszczynane było na wniosek inwestora. Zgodnie bowiem z poprzednio obowiązującym art. 48 ust. 4 w/w ustawy, w sprawach dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego do przeprowadzenia uzgodnienia z organem ochrony środowiska oraz organem, o którym mowa w art. 57, jest obowiązany wnioskodawca, który przedstawia: 1) projekt budowlany, 2) raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko albo informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3, jeżeli sporządzenie raportu nie jest wymagane. Organ odwoławczy podał, że zgromadzony w sprawie materiał dowody wskazuje, iż M. i R. K. nie występowali do właściwych organów o uzgodnienie zamierzonej inwestycji w myśl cytowanego wyżej przepisu. Samo zaś posiadanie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko w kwietniu 2005 r. nie powodowało wszczęcia postępowania w trybie przepisów w/w ustawy, skoro nie zostało przedłożone właściwym organom do zaopiniowania. Wnioskodawcy bowiem powinni wystąpić z formalnym wnioskiem do uprawnionych organów o uzgodnienie planowej inwestycji - w takim przypadku data złożenia wniosku byłaby datą wszczęcia postępowania. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż strony co prawda złożyły wnioski- tak do Starosty Powiatu jak i Powiatowego Inspektora Sanitarnego, jednak po 28 lipca 2005 r., co w efekcie wyklucza możliwość zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Przedstawione przez R. K. w piśmie z dnia 19 marca 2007 r. dowody w istocie nie mają znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Przede wszystkim orzeczenia Zarządu Powiatu w [...] z 25 marca 2004 r., Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2004 r. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] marca 2004 r. zapadły na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a jak wykazano wyżej postępowanie uzgadniające inwestycję prowadzone było dwuetapowo tj. na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Jak już podkreślono wyżej, fakt iż inwestor posiada uzgodnienia z właściwymi organami zapadłymi w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy samo przez się nie oznacza, że inwestor był zwolniony z obowiązku dokonania uzgodnień na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Ponadto załączona przez stronę decyzja Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. ustalająca rodzaje i ilość substancji zanieczyszczających dopuszczalnych do wprowadzania do powietrza z Zakładu Przetwórstwa Mięsnego w [...], nie zapadała ani na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak również w toku sprawy o wydanie pozwolenia na budowę. Zgodnie z obowiązującym w dacie wydanie tejże decyzji art. 180 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, eksploatacja instalacji powodująca: 1) wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, 3) wytwarzanie odpadów, 4) emitowanie hałasu, 5) emitowanie pól elektromagnetycznych jest dozwolona po uzyskaniu pozwolenia, jeżeli jest ono wymagane. Z treści cytowanego wyżej przepisu wynika, że uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza nie jest wydawane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Trudno więc uznać, że inwestor uzyskał tą decyzję na tym właśnie etapie postępowania i ma ona przeto znaczenie dla możliwości zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Słowem, decyzja Starosty Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. nie została wydana po wszczęciu postępowania, o którym mowa w art. 46 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( w brzemieniu sprzed zmiany dokonanej ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 27 kwietnia 2007 r. wnieśli M. K. i R. K. W skardze strony, podobnie jak w toku postępowania administracyjnego, stanęły na stanowisku, iż zarówno organ l instancji, jak i organ II instancji dokonały błędnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy- Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. Według skarżących, postępowanie w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wszczęte na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy kończy się dopiero w momencie uprawomocnienia się decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też, według M. i R. K., dla możliwości zastosowania w/w przepisu nie ma znaczenia fakt, że wniosek o uzgodnienie projektu budowlanego wpłynął do Starosty Powiatu po 28 lipca 2005 r. tj. pod dniu wejścia w życie w/w ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 27 marca 2007 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: stwierdzenia uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga skarżących jest uzasadniona, choć z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. W ocenie Sądu organy administracji obu instancji naruszyły prawo - art.65§ 1 k.p.a. Skarżący R. K. w dniu 28 października 2005 r. wystąpił o uzgodnienie projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko, w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja obejmowała zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na Zakład "A" -ubojni bydła i trzody chlewnej oraz przetwórstwa mięsa, a wniosek inwestora R. K. w sprawie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 19 sierpnia 2005 r. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt. 81, pkt. 84 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zakwalifikowane jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport może być wymagany. W myśl natomiast przepisu art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 627 ze zm.) postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organem właściwym do wydania takiej decyzji jest zgodnie z art. 46a ust. 7 pkt. 4 jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, na obszarze którego jest realizowane przedsięwzięcie. Należy zatem stwierdzić, że skarżący powinien był wystąpić do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie bowiem z art. 19 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. przed dniem 28.07. 2005 r., przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem w dniu 28 października 2005 r., a więc już po wejściu w życie nowych przepisów dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Bezspornie zatem Starosta [...] nie był organem właściwym do wydania w/w decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącego. Niemniej jednak zgodnie z przepisem art. 19 kpa organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. Natomiast art. 65 § 1 kpa stanowi że, jeżeli organ administracji publicznej do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Dlatego też organ l instancji winien był stwierdzić swą niewłaściwość, przekazać sprawę do rozpoznania właściwemu organowi i umorzyć postępowanie administracyjne. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien, zatem stwierdzić swoją niewłaściwość rzeczową i postanowieniem przekazać rozpoznanie niniejszej sprawy właściwemu organowi. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku z dnia 20 września 2007 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), stosownie do którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.