VI SA/Wa 1037/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007r. nr [...] Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej /dalej zwany Prezesem UKE/ utrzymał w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] lutego 2007r. o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego, że wymienione we wniosku posiadane przez wnioskodawczynię C. sp. z o.o. z siedzibą w W. /zwaną dalej spółką/ pozwolenia radiowe zostały wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, o których mowa w ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością /Dz.U. nr 24 poz.196 z późn. zmianami, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2005r./ lub potwierdzającego, że opłaty za prawo dysponowania częstotliwościami udzielone spółce na podstawie wymienionych pozwoleń radiowych naliczane są na podstawie ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] listopada 2006r. Prezes UKE poinformował spółkę, że opłaty za używanie pozwoleń radiowych nadawczo odbiorczych pracujących w systemie łączności radiowej typu punkt - wiele punktów wydanych do dnia 31 grudnia 2004r. winny być naliczane zgodnie z ust. III p. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r., a w odniesieniu do pozwoleń wydanych po tym terminie opłaty winny być naliczane na podstawie ust. III p. 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006r. spółka powołując się na art. 217 § 1 i § 2 p. 2 kpa zwróciła się do Prezesa UKE o wydanie zaświadczenia potwierdzającego: 1/ że, posiadane przez spółkę pozwolenia radiowe [...] zostały wydane przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, o których mowa w ust. IV p. 3 Załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 lutego 2005r. w sprawie rocznych opłat za prawo do dysponowania częstotliwością /Dz.U. nr 24 poz.196 z późn. zmianami, zwane dalej rozporządzeniem z dnia 8 lutego 2005r./ lub 2/ że, opłaty za prawo dysponowania częstotliwościami udzielone spółce na podstawie wymienionych pozwoleń radiowych naliczane są na podstawie ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Wskazała, że ma interes prawny w uzyskaniu takiego zaświadczenia, gdyż od jego treści zależy poprawność rozliczania się przez nią z budżetem Państwa z tytułu opłat za pozwolenia. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007r. Prezes UKE odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2006r. Jako podstawę prawną odmowy podał art. 217 § 1 i § 2 p.2 kpa oraz 219 kpa w związku z art. 206 ust.1 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne /Dz.U. nr 171,poz.1800 z późn. zmianami, zwanej dalej pr. tel./. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem faktów lub stanu prawnego. Powołane przez stronę przepisy ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. określają wysokość opłat dla radiokomunikacji lądowej stałej w stacjonarnych systemach radiowego dostępu abonenckiego przeznaczonych dla urządzeń z systemem widma rozproszonego FHSS i DSSS, zaś posiadane przez stronę, wymienione we wniosku pozwolenia zostały wydane na urządzenia typu AirStar system OnDemand 26 GHz pracujące w systemach LMDS, które stanowią podklasę systemów punkt-wiele punktów i muszą być systemami szerokopasmowymi. System LMDS nie jest i nigdy nie był systemem dostępu abonenckiego pracującym z rozproszeniem widma. Wpisanie do pozwoleń zwrotu "system dostępu abonenckiego" informuje jedynie o sposobie świadczenia usługi, a nie o zastosowanej technologii. Pozwolenia radiowe strony zostały wydane na urządzenia pracujące w systemach LMDS i strona mylnie wskazuje we wniosku, iż opłaty powinny być naliczane wedle przepisów dotyczących wysokości opłat w systemach radiowego dostępu abonenckiego z rozproszeniem widma (SS). Opłaty są naliczane na podstawie ust. III p. 1 i p.2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. nie zaś na podstawie ust. IV p. 3 tegoż załącznika. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie zaświadczenia, wniosła o jego uchylenie i wydanie zaświadczenia zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy polemizowała ze stanowiskiem Prezesa UKE co do kwalifikacji posiadanych przez siebie urządzeń i wskazała, że do dnia 14 lutego 2005r. /data wejścia w życie rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r./ wnioskodawca uiszczał opłaty za wykorzystywanie częstotliwości w ramach linii radiowych punkt-wiele punktów jako, że definicja systemu dostępu abonenckiego zawarta w p. IV wszystkich trzech poprzednio obowiązujących rozporządzeń była bardzo wąska. W obecnie obowiązującym stanie prawnym ust. III rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. dotyczy wykorzystywania częstotliwości w ramach linii radiowych punkt-wiele punktów z wyjątkiem stacjonarnych systemów dostępu abonenckiego. Tych systemów dotyczy ust. IV rozporządzenia. Przepisy nie definiują pojęcia "systemu dostępu abonenckiego", a zgodnie z przyjętą nomenklaturą elektroniczną urządzenia spółki mieszczą się w pojęciu "systemu dostępu abonenckiego". Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2007r. Prezes UKE utrzymał w mocy swoje postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku z dnia [...] grudnia 2006r. Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 138 § 1 p.1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 144 kpa, art. 219 kpa, 217 § 2 p. 2 kpa i art. 219 kpa. W uzasadnieniu wskazał, że strona kwestionuje podstawę prawną i wysokość pobieranych opłat, a wydanie zaświadczenia należy do kategorii czynności materialno-technicznych a organ wydając je opiera się na prowadzonych przez siebie ewidencjach, rejestrach bądź innych danych i nie może w tym trybie rozstrzygać czy opłaty pobierane są we właściwej wysokości, ani dokonywać interpretacji przepisów prawa. Prezes UKE brał pod uwagę posiadane przez siebie dane, z których wynika, że opłaty za prawo do dysponowania częstotliwościami na podstawie pozwoleń wymienionych we wniosku nie są naliczane na podstawie ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Rozpatrując wniosek Prezes UKE nie rozstrzygał o prawidłowości pobierania opłat, gdyż zaświadczenie jest tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, dokumentem mającym znaczenie dowodowe potwierdzającym istnienie prawa lub fakt nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty. Zaświadczenie nie może rozstrzygać ani o wysokości opłat ani o interpretacji rozporządzenia. Z danych posiadanych przez Prezesa UKE nie wynika, że opłaty są pobierane na podstawie ust. IV p. 3 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r., natomiast z danych tych wynika, że opłaty są pobierane na podstawie ust. III p. 1 i p. 2 tegoż rozporządzenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła na powyższe postanowienie spółka wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów. Zarzuciła: naruszenie art. 8, art. 9, art. 124 § 2, art. 217 § 1 i § 2 p. 2, art. 218 oraz ust. 4 p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. W uzasadnieniu wskazała, że nie posiada innej możliwości potwierdzenia faktów. Wskazała, że wnosiła o wydanie zaświadczenia, że pozwolenia radiowe zostały jej wydane na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego. Nie kwestionowała wysokości opłat i dotychczas odprowadzała je samodzielnie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odniósł się merytorycznie tylko do drugiego alternatywnego wniosku i nie wyjaśnił dlaczego odmawia wydania zaświadczenia co do kwalifikacji uprawnień posiadanych przez stronę czym naruszył art. 124 § 2 kpa. Prezes UKE będąc w posiadaniu wniosków skarżącej o wydanie pozwoleń i znając znajdujące się tam dane techniczne powinien był stwierdzić, czy posiadane pozwolenia były wydane na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, o których mowa w ust. IV p. 3 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Prezes nie rozpatrzył tego wniosku podstawowego i naruszył w ten sposób art. 217 § 1 i § 2 kpa oraz art. 218 § 1 kpa. Prezes UKE naruszył też ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. przyjmując, że przepis ten nie ma zastosowania do urządzeń skarżącej, podczas gdy sam treść pozwoleń potwierdza ten fakt. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ocena posiadanych danych pozwoliła mu uznać, że pozwolenia radiowe posiadane przez spółkę nie zostały wydane na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, a zatem nie będą do nich miały zastosowania opłaty z ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Opłaty nie były pobierane na podstawie powołanego przepisu. Na podstawie posiadanych danych Prezes UKE stwierdził, że opłaty były pobierane na podstawie ust. III p. 1 i p. 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Dalej wywiódł, że skoro opłaty były pobierane na podstawie ust. III p.1 i p. 2 to urządzenia nie działają w systemie dostępu abonenckiego, tylko w systemie punkt-wiele punktów. Posiadane przez Prezesa UKE dane nie potwierdzają okoliczności i stanu prawnego postulowanych przez spółkę zatem nie doszło do naruszenia art. 217 § 1 i § 2 p. 2 kpa oraz 218 kpa. Uznanie pozwoleń radiowych za wydane na stacjonarne systemy dostępu abonenckiego przesądza o naliczaniu opłat, zatem uzasadnienie odmowy wydania zaświadczenia o treści wskazanej w p. 2 wniosku z [...] grudnia 2006r. stanowi jednocześnie uzasadnienie wydania odmowy wydania zaświadczenia postulowanego w p.1 wniosku. Zarzut naruszenia art. 124 § 2 kpa jest więc bezzasadny. Prezes UKE nie uznał też zarzutów naruszenia art. 8 i art. 9 kpa i wskazał, że wyjaśnił jakie skutki pociąga za sobą wydanie pozwoleń w określonej dacie i wskazał podstawę prawną naliczania opat za użytkowanie częstotliwości na podstawie pozwoleń posiadanych przez skarżącą. Organ wskazał, że wydanie zaświadczenia nie może dokonywać interpretacji rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji, a kwestionowanie zasadności zaliczenia urządzeń skarżącej do systemu punkt-wiele punktów i zasadności naliczania opłat postrzegać należy jako próbę interpretacji decyzji o pozwoleniach radiowych. Istniejące wątpliwości nie mogą zostać rozwiane przez wydanie zaświadczenia, zatem nie doszło do naruszenia ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 z 2002r. poz. 1270/, dalej zwanej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Kontrolując w ten sposób zaskarżone postanowienie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Na wstępie wskazać należy, że jak wynika ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego istnieje wątpliwość, co do sposobu kwalifikacji w świetle obecnie obowiązującego prawa, uprawnień jakie przysługują skarżącej na podstawie posiadanych przez nią pozwoleń radiowych. Pozwolenia te wydane były w okresie obowiązywania poprzednio obowiązujących przepisów rozporządzeń o opłatach za używanie częstotliwości i nie precyzowały podstawy prawnej pobierania opłat. Przepisy poprzednich rozporządzeń regulujących opłaty za używanie częstotliwości /rozporządzenie Ministra Łączności z dnia 27 marca 1998r. w sprawie wysokości, terminów i sposobu uiszczania opłat za używanie częstotliwości Dz.U. nr 42 z 1998r. poz. 245, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 20 XII 2002r.- Dz.U. nr 237 z 2002r. poz. 2008, rozporządzenie Rady Ministrów dnia 12 listopada 2003r. –Dz.U. nr 204 z 2003r. poz. 1975/, posługiwały się dla kategorii pozwoleń posiadanych przez skarżącą określeniem "linie radiowe typu punkt-wiele punktów". Nowe rozporządzenie z dnia 8 lutego 2005r. z grupy typu "punkt-wiele punktów" wydziela grupę "stacjonarnych systemów radiowego dostępu abonenckiego", w której to grupie stosuje preferencyjne stawki opłat. Między stronami istnieje spór, czy posiadane przez skarżącą pozwolenia radiowe mieszczą się w grupie objętej ust. IV p. 3 "stacjonarne systemy dostępu abonenckiego" /stawki preferencyjne/, czy też w grupie uregulowanej w ust. III p.1 i p. 2 "systemy służby stałej typu punkt – wiele punktów" /stawki wyższe/. Jest natomiast niesporne, że dotychczas skarżąca dokonywała opłat zgodnie z ust. IV p. 3, którego zastosowanie kwestionuje. W tym stanie rzeczy skarżąca zażądała wydania zaświadczenia, które rozstrzygnęłoby ten spór, a mianowicie zaświadczenia przesądzającego, że 1/ posiadane przez nią pozwolenia radiowe zostały wydane na system radiowe, o których mowa w ust. IV p. 3 albo, że 2/ opłaty są naliczane na podstawie ust. IV p. 3. Wbrew twierdzeniom zawartym na str. 3 skargi spółka nie wnosiła o wydanie zaświadczenia, że jej pozwolenia radiowe zostały wydane na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, tylko w obu punktach wniosku wnosiła o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, że posiada pozwolenia na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, o których mowa w ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z 8 lutego 2005r. i wedle tego przepisu naliczane są opłaty, zatem wnosiła o dokonanie ich kwalifikacji swoich uprawnień w sytuacji istniejących wątpliwości i sporu między stronami. W takim stanie rzeczy odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści przez Prezesa UKE była uzasadniona. Przypomnieć należy, że art. 217 § 2 kpa określa kiedy organ wydaje zaświadczenie. Organ może to uczynić jeżeli 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub 2/ ubiegający się ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego. W sprawie niniejszej żaden przepis prawa nie wymaga posiadania potwierdzenia przez organ stanu prawnego dotyczącego obowiązków regulacyjnych przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Źródłem uprawnienia do żądania wydania zaświadczenia mógłby więc tylko być wykazany przez wnioskodawczynię interes prawny, którego istnienie po stronie skarżącej jest co najmniej wątpliwe, bowiem z treści wniosku i dalszych pism wnioskodawczyni nie wynika żadne uzasadnienie jej interesu prawnego do posiadania zaświadczenia. Już ta przyczyna, tj. niewykazanie interesu prawnego, wystarcza do odmowy wydania zaświadczenia. Wskazać ponadto należy, że organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Ponadto zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi lecz czynnościami faktycznymi ponieważ nie są oświadczeniami woli lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (por. Zbigniew R. Kmieciak, Państwo i Prawo 2004/10/58 artykuł pod tytułem "Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści"). Tymczasem w sprawie niniejszej w istocie skarżącej nie chodziło wcale o potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie danych posiadanych przez Prezesa UKE, a o rozstrzygnięcie sporu, co do charakteru posiadanych przez nią urządzeń i klasyfikacji posiadanych pozwoleń na ich użytkowanie. Wydanie zaświadczenia nie służy rozstrzyganiu sporu między stroną i organem i nie służy rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Art. 218 § 1 kpa precyzuje, co może być potwierdzone zaświadczeniem. Zgodnie z powołanym przepisem zaświadczenie może potwierdzać fakty albo stan prawny wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wynika z tego, że organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu (art. 218 § 1 k.p.a. a contrario) albo, gdy żąda poświadczenia nieprawdy. W każdej z powyższych sytuacji postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zgodne z prawem (wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., I SA 80/99). Rozważyć więc należy, czy żądanie potwierdzenia okoliczności wymienionych w obu punktach wniosku z [...] grudnia 2006r. mieści się w granicach zakreślonych art. 218 § 1 kpa. Gdy chodzi o punkt 1 wniosku w ocenie Sądu skarżąca w istocie domaga się rozstrzygnięcia wątpliwości, co do treści posiadanych przez nią pozwoleń w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa. Skarżąca domaga się interpretacji decyzji i wykładni prawa, a nie potwierdzenia stanu prawnego. Żądanie skarżącej nie mieści się więc w granicach określonych przepisami kpa dla zaświadczeń, zatem nie mogło zostać uwzględnione i odmowa wydania zaświadczenia zgodnie z p.1 wniosku, że pozwolenia radiowe wydane były na stacjonarne systemy radiowego dostępu abonenckiego, o których mowa w ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. była zgodna z prawem, bowiem zaświadczenie nie może być aktem interpretacji decyzji i stosowania prawa. Zaświadczenie jako czynność faktyczna, stanowiąca akt wiedzy, nie zmienia praw i obowiązków strony, gdyż nie wywołuje bezpośrednio żadnych skutków materialnych /tak orzekł NSA w wyroku z dnia 14 marca 2007r. II GSK 327/06, niepubl./. Zaświadczenie nie służy też do precyzowania uprawnień strony. Gdy chodzi o punkt 2 wniosku sytuacja jest prosta: z danych posiadanych przez Prezesa UKE wynika niesporny zresztą między stronami fakt, że dotychczas opłaty ponoszone były zgodnie z ust. III p. 1 i p 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r. Zasadnie zatem organ odmówił poświadczenia okoliczności odmiennej niż ta, która wynika z posiadanych przez niego danych, że opłaty ponoszone były zgodnie z ust. IV p. 3 załącznika nr 2 do rozporządzenia z dnia 8 lutego 2005r., gdyż tak ponoszone nie były. W tym stanie rzeczy odmawiając wydania zaświadczenia organ nie naruszył art. 217 § 1 i § 2 p.1 i 2 i 218 § 1 kpa. W ocenie Sądu w postanowieniu Prezesa UKE nie doszło też do naruszenia art. 124 § 2 kpa, bowiem zawiera ono uzasadnienie, w którym organ wyjaśnia, że strona kwestionuje wysokość i podstawę prawną pobieranych opłat, a w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie może rozstrzygać, czy opłaty pobierane są we właściwej wysokości, ani interpretować prawa. Prezes UKE przypomniał też swoje wywody zawarte w I postanowieniu co w sposób wystarczający uzasadnia jego stanowisko. Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przepisów art. 8, art. 9 kpa z uwagi, zaś na brak jakiegokolwiek uzasadnienia tych zarzutów trudno z nimi polemizować, powtórzyć można jedynie co już wskazano wyżej, że wydanie zaświadczenia nie służy rozstrzyganiu sporu między stroną i organem co do interpretacji prawa i co do treści jej uprawnień nadanych decyzją, zatem odmowa wydania zaświadczenia nie narusza art. 8 i art. 9 kpa. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza, a zatem skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.