II GSK 186/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat Sędziowie NSA Tadeusz Cysek (spr.) Janusz Drachal Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. O. P.H.U. "A." w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/07 w sprawie ze skargi J. O. P.H.U. "A." w L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej opłaty 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. O. P.H.U. "A." w L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1060/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. O. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą PHU "A." na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], którą − w powołaniu na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. art. 42 ust. 1, 87 § 1, 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej ustawa o transporcie drogowym, oraz lp. 4.1. załącznika do tej ustawy a także § 4 ust. 1 i 2 i § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684 ze zm.), dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. − utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2007 r. w części dotyczącej nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Sąd I instancji wziął pod uwagę stan faktyczny spawy. W dniu 16 października 2006 r. podczas kontroli samochodu marki S. o numerze rejestracyjnym [...] przeprowadzonej na drodze krajowej nr [...] w I., kierowca − K. B. nie posiadał w pojeździe i nie okazał karty opłaty za przejazd. Przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że nie otrzymał tej karty przed wyjazdem. Przedłożona w trakcie postępowania karta opłaty drogowej − niewypełniona w żadnej rubryce − nie mogła, zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, stanowić dowodu uiszczenia opłaty drogowej, skoro nie identyfikowała przejazdu ani pojazdu. W ocenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję, wobec zebranego w sprawie materiału i wyjaśnienia nim istotnych okoliczności, przesłuchanie strony byłoby zbędne w świetle art. 86 k.p.a. Oddalając skargę na opisaną wyżej decyzję (strona zarzuciła w niej błędność przyjęcia, że brak wypełnienia zakupionej 16 października 2006 r. w Urzędzie Pocztowym w S. karty opłaty drogowej świadczył o braku uiszczenia przez nią opłaty stanowiącej naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 2001 r., pominięcie dowodów zgłoszonych w toku postępowania z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 k.p.a. oraz podniosła obrazę art. 123 § 1 i 2 w zw. z art. 136 k.p.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności Sąd I instancji podzielił stanowisko, iż niewypełniona karta opłaty drogowej pomimo jej nabycia w dniu kontroli nie mogła potwierdzać wniesienia opłaty. Nie wystarczy bowiem nabycie karty drogowej, ale konieczne jest i jej wypełnienie w sposób wskazany w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. (§ 4 i 5 tego rozporządzenia). Dopiero wypełnienie karty drogowej nadaje jej moc dowodową co do konkretnego pojazdu za przejazd w określonym czasie. Skoro zaś tak, to nałożenie kary pieniężnej było zgodne z lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie zgodził się też z zarzutami skargi związanymi z brakiem przesłuchania w postępowaniu administracyjnym skarżącej. Dowód z przesłuchania strony w ujęciu art. 86 k.p.a. ma bowiem znaczenie posiłkowe i winien być dopuszczony, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a tak nie było w niniejszej sprawie. Sam zaś brak wydania postanowienia o odmowie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony nie miało wpływu na wynik sprawy. Składając skargę kasacyjną, J. O. zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż brak wypełnienia nabytej przed rozpoczęciem wykonywania przewozu karty opłaty drogowej świadczy o braku uiszczenia przez skarżącą opłaty za przejazd; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez zaakceptowanie popełnionych przez organ odwoławczy uchybień proceduralnych (art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a.) i odmowę uchylenia decyzji mimo zaniechania przez organ drugiej instancji zebrania w sposób wyczerpujący rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, co stanowi konsekwencję pominięcia dowodów zgłoszonych w toku postępowania odwoławczego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie obrazy przez organ odwoławczy art. 123 § 1 i 2 w związku z art. 136 k.p.a. i odmowę uchylenia decyzji mimo braku rozstrzygnięcia w formie postanowienia o wnioskach dowodowych ujętych w odwołaniu. Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania; względnie w ramach art. 188 p.p.s.a. do uchylenia zaskarżonego wyroku i po rozpoznaniu skargi − uchylenia decyzji organów obu instancji. W skardze kasacyjnej zawarto też wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, iż w świetle § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. uiszczenie opłaty następuje przez samo nabycie karty opłaty drogowej, a brak jej następczego wypełnienia powoduje tylko, iż nie stanowi ona dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty, ale jeszcze nie uprawnia do konstatacji, iż do uiszczenia opłaty w ogóle nie doszło. Aby móc to wiarygodnie stwierdzić trzeba rozpatrzyć całość materiału dowodowego. Ustalenie faktu uiszczenia należności może nastąpić za pomocą innych dowodów. Wykładnia językowa § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia jest wystarczająca wobec jasnego brzmienia tego przepisu i nie ma potrzeby sięgania do innych metod interpretacji tekstu prawnego. Ponadto kasator zwrócił uwagę, iż w celu ustalenia okoliczności nabycia karty opłaty drogowej przed rozpoczęciem przejazdu wnoszono o dopuszczenie dowodu z: 1) oryginału dokumentu - "dowód wniesienia opłaty drogowej" - potwierdzającego nabycie karty opłaty dobowej seria i nr [...] w dniu 16 października 2006 r. w Urzędzie Pocztowym w S.; 2) przesłuchania J. O. (w tym zakresie także dla ustalenia przyczyn braku wypełnienia karty opłaty drogowej) Pominięcie przeprowadzenia tych dowodów, według skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wadliwie zaakceptował. Zdaniem kasatora istotne znaczenie w sprawie miało też (niewyjaśnione co do powodów) zaniechanie wydania - w stosunku do wskazanych wniosków dowodowych rozstrzygnięcia w formie postanowienia przewidzianego procedurą administracyjną. Tej usterki nie niwelowało zajęcie stanowiska przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w uzasadnieniu jego decyzji co do zbędności przesłuchania J. O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu z niżej podanych przyczyn. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd należało ustosunkować się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej − w ramach obydwu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. − zarzutów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogły one podważyć zaskarżonego wyroku. Zgłoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego bazuje na wnioskach, które zdaniem kasatora należałoby wyprowadzić z językowej tylko wykładni § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. Według kasatora nie było bowiem powodów sięgania do innych metod wykładni zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda. Stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej nie można zaakceptować. Po pierwsze dlatego, iż wbrew stanowisku kasatora sformułowanie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie jest na tyle jasne i jednoznaczne, aby z zasady czyniło zbędnym dokonywanie wielopłaszczyznowej interpretacji tego przepisu w celu ustalenia właściwego znaczenia zawartej w nim normy prawnej. Po drugie, zawsze gdy efekt samej wykładni językowej mógłby prowadzić do przyjęcia efektów niemożliwych z punktu widzenia konstrukcji racjonalnego prawodawcy, należy sięgać do innych rodzajów wykładni. Odczytując § 4 ust. 1 omawianego rozporządzenia, skarga kasacyjna eksponuje pierwszy fragment tego przepisu (do przecinka) i wywodzi, iż uiszczenie opłaty następuje przez samo nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty. Tymczasem analizowany przepis odczytywać należy w całości i tak dopiero można traktować go jako regulujący tryb wnoszenia (uiszczania) opłaty zgodnie z delegacją ustawową. Przy takim podkreśleniu, ograniczenie się do wyeksponowania tylko fragmentu wskazanego przepisu (tj. do przecinka "Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie przez przedsiębiorcę karty opłaty,") uznać wypada z założenia za wadliwe. Tryb wnoszenia opłaty przedstawiony w analizowanym przepisie charakteryzuje się oczywiście określoną chronologią − stąd najpierw jest mowa o nabyciu przez przedsiębiorcę karty opłaty − ale następujące rzecz jasna później ("następnie") wypełnienie karty (zgodnie z § 5 rozporządzenia) jest także koniecznym i nieodłącznym ("podlega") elementem trybu wnoszenia opłaty w stosunku do konkretnego pojazdu realizującego przejazd w określonym czasie. Nie sposób też nie podnieść, iż konsekwencją przyjęcia poglądu kasatora byłoby stworzenie możliwości obchodzenia wymogu z art. 42 ustawy o transporcie drogowym (objęcia każdego realizowanego na jego gruncie przewozu opłatą). Skoro bowiem tylko nabycie karty opłaty przesądzałoby o wypełnieniu omawianego obowiązku, to tą samą − niewypełnioną kartę opłaty można by wykorzystywać jako podstawę zadośćuczynienia wymogowi wynikającemu z art. 42 ustawy o transporcie drogowym jednocześnie w relacji do wielu przewozów (różnymi pojazdami i w różnym czasie), zmniejszając w ten sposób obciążenia przedsiębiorcy ale uszczuplając sumę należności z tytułu omawianego rodzaju opłat, które mają służyć przecież istotnemu celowi - budowie i utrzymaniu dróg krajowych i innym potrzebom określonym w art. 42 ust. 3 powołanej ustawy. Konstrukcję trybu wnoszenia danego rodzaju opłat postrzegać trzeba zatem jako gwarantującą dokonywanie zawsze opłat - proporcjonalnie do wykorzystania drogi krajowej przez przedsiębiorcę i obejmującą wykonywanie każdego − podlegającego opłacie − skonkretyzowanego przewozu. Przy badaniu w trakcie kontroli drogowej, czy nastąpiło wypełnienie obowiązków związanych z koniecznością uiszczenia (wniesienia) wymaganej opłaty, istotna jest zatem ocena, czy opłacony został konkretny przewóz, a nie tylko czy nastąpiło tylko samo nabycie karty opłaty drogowej. Z tego też punktu widzenia następuje orzekanie o karze pieniężnej przewidzianej w lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Bez wypełnienia (i to przed rozpoczęciem przewozu) - w szczególności dobowej karty opłaty - przynajmniej w zakresie dotyczącym numeru rejestracyjnego i oznaczenia czasu rozpoczęcia jej wykorzystywania, nie można przyjąć, że konkretny przewóz został opłacony. Dopiero bowiem umieszczenie tych danych przed rozpoczęciem przewozu na nabytej dobowej karcie opłaty powoduje jej "skasowanie" (tzn. karty opłaty drogowej) na potrzeby danego przewozu i zezwala na sformułowanie wniosku, że została od niego uiszczona (wniesiona) opłata. Dysponowanie i okazanie w trakcie kontroli drogowej wykonywanego przewozu dokumentu potwierdzającego wniesienie od niego opłaty jest już obowiązkiem kierowcy prowadzącego pojazd samochodowy (art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym). W wymienionym przepisie nie chodzi też o okazanie jakiejkolwiek karty opłaty drogowej, ale karty opłaty drogowej zrelatywizowanej do wykonywanego przewozu. W istocie rzeczy zatem tylko zawierająca wpisane dane zezwalające na jej zrelatywizowanie do konkretnego przewozu karta opłaty umożliwia też przyjęcie, że przedsiębiorca opłacił poddany kontroli przewóz. W rozpoznawanej sprawie niesporne było, że dobowa karta opłaty okazana w toku postępowania administracyjnego nie została w ogóle wypełniona. W tej zaś sytuacji nie było podstaw do przyjęcia, że konkretny przewóz został opłacony (co implikowało konieczność wymierzenia kary pieniężnej) i nie mogły tego zmienić wnioski dowodowe zgłoszone przez stronę. Brak uwzględnienia tych wniosków, jak i tym bardziej brak zachowania formy postanowienia dla sposobu ich załatwienia, nie mogły wpłynąć na wynik sprawy, skoro istotne dla wydania legalnego rozstrzygnięcia okoliczności zostały bez przeprowadzenia wskazanych przez stronę skarżącą dowodów wyjaśnione. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów postępowania kasacyjnego w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).