IV SA/Gl 288/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że ta decyzja nie może być wykonana, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych [...] groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. B. w dniu [...] r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. i otrzymał decyzję o uznaniu z tym dniem za osobę bezrobotną. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta G. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o utracie przez D. B. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, iż wobec zadeklarowanego przez stronę podstawowego poziomu wykształcenia i dwukrotnego poinformowania jej w dniach [...] i [...]r. o możliwości wzięcia udziału w szkoleniu z zakresu [...] oraz odmowy przyjęcia bez uzasadnionej przyczyny tej propozycji zasadnym było pozbawienie statusu osoby bezrobotnej. Jednocześnie zaznaczył, że uzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić w wyniku ponownej rejestracji po upływie co najmniej 3 miesięcy. W odwołaniu od powyższej decyzji D. B. domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji twierdząc, iż nieprawdą jest, że bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji udziału w zaproponowanym przez Powiatowy Urząd Pracy szkoleniu, bowiem chciał odbyć szkolenie, ale z zakresu prowadzenia działalności gospodarczej. Zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie zasad określonych w art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31, art. 32, art. 37, art. 47, art. 65 § 1 Konstytucji RP, zobowiązujących ten organ do przestrzegania prawa powszechnie obowiązującego, w tym prawa do decydowania o życiu osobistym i zawodowym, respektowania wolności wyboru zawodu i pracy, szanowania godności i wolności obywateli oraz równego ich traktowania, jak również art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 11, art. 67, art. 77 § 1 K.p.a. i bliżej nie określonych standardów prawa międzynarodowego (unijnego). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji zaakcentował, iż w oparciu o powołaną podstawę materialnoprawną tego rozstrzygnięcia, to jest art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia udziału w szkoleniu, a pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Dodatkowo z posiadanych dokumentów wynika, że odwołujący był pouczony o swoich prawach i konsekwencjach wynikających z nie wywiązywania się z ciążących na nim obowiązków, co potwierdził własnoręcznym podpisem. Nieuzasadnione jest zatem twierdzenie, że nie był poinformowany o podstawie prawnej powyższej decyzji, która również zawarta była w skierowaniu na szkolenie. Skoro zatem odwołujący posiada wykształcenie średnie i ukończył Technikum [...], to zasadne było jego skierowanie na szkolenie z zakresu [...]. Nadto, okoliczność złożenia przez odwołującego wniosku o skierowanie na inne szkolenie w sytuacji, gdy przez okres 25 dni nie podjął się uczestnictwa w zaproponowanym szkoleniu musi zostać potraktowana jako nieuzasadniona odmowa uczestnictwa w nim i skutkować utratą statusu osoby bezrobotnej. Zaznaczył, że na obecnym rynku pracy ukończenie szkolenia z zakresu [...] stwarza realną możliwość powrotu na aktywny rynek pracy, ale odwołujący nie wykazał aktywności w podjęciu zaproponowanego szkolenia i z tego powodu przestał spełniać przesłanki do posiadania statusu osoby bezrobotnej. Zauważył również, że do podjęcia działalności gospodarczej nie jest wymagane ukończenie szkolenia, a jej prowadzenie pociąga za sobą koszty funkcjonowania na rynku oraz ryzyko ponoszenia odpowiedzialności tak ekonomicznej, jak i prawnej, co nie gwarantuje osobie podejmującej działalność gospodarczą poprawy jej sytuacji materialnej. Oceniając zarzuty odwołania podniósł, że w sprawie został rozpatrzony wniosek o wyłączenie pracownika, ale nie został on uwzględniony z uwagi na jego bezzasadność. Nadto, w aktach administracyjnych znajduje się protokół z podejmowanych przez odwołującego czynności w dniu [...] r. Zatem nie jest uzasadnione twierdzenie odwołującego, że odmówiono mu sporządzenia takiego protokołu. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym i ustawową regulacją zawartą w powołanym już wcześniej art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy na osobę nie wywiązującą się z określonych w tym przepisie obowiązków nakłada się sankcję w postaci pozbawienia statusu osoby bezrobotnej na okres 90 dni i nie dopatrzył się naruszenia w sprawie przepisów Konstytucji RP ani standardów prawa międzynarodowego (unijnego) oraz domniemanego przez odwołującego naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wyraził niezadowolenie z treści otrzymanej decyzji, uznał ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie twierdząc, że stawiany mu zarzut odmowy uczestnictwa w zaproponowanym szkoleniu jest bezpodstawny oraz powołał się na okoliczności podniesione już wcześniej w odwołaniu. Wskazał między innymi, że nie miał możliwości wzięcia udziału w postępowaniu a postępowanie dowodowe było utajnione chociaż z jego wyjaśnień i zaświadczenia lekarskiego wynikają przeciwwskazania zdrowotne do podjęcia oferowanego mu szkolenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał zarzuty skargi i złożył wniosek o zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej w skrócie P.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną oraz wnioskami sformułowanymi w skardze. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności rozważyć trzeba zagadnienie dotyczące istnienia przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. nr 99, poz. 1001 z późn. zm.). Oznacza to, w szczególności zbadanie zasadności ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracji, w wyniku których orzeczono o utracie statusu bezrobotnego przez skarżącego. Ustawodawca w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sformułował definicję legalną osoby bezrobotnej, którą jest osoba, ogólnie rzecz biorąc, niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej w systemie wieczorowym, zaocznym lub eksternistycznym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przy spełnieniu łącznie wszystkich przesłanek wynikających z powołanego przepisu organ administracyjny wydaje decyzję pozytywną. Natomiast, gdy zabraknie choć jednej z nich, na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wydaje decyzję negatywną. Przypomnienie to jest konieczne z uwagi na treść odwołania i oświadczenie skarżącego z dnia [...] r. (k-[...]akt administracyjnych), że jest chory. Organ odwoławczy nie dokonał w tym zakresie żadnych rozważań, a zdaniem Sądu okoliczność ta jest niezbędna do ustalenia, czy skarżący spełnia warunki wynikające z powołanego art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w momencie wydawania decyzji o pozbawieniu statusu osoby bezrobotnej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy powiatowe urzędy pracy rejestrują bezrobotnych i poszukujących pracy oraz prowadzą rejestr tych osób. Rejestracja bezrobotnych i poszukujących pracy następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień (ust. 2). Zatem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wykazać, czy w momencie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji skarżący spełnił wszystkie wymagania wynikające z powołanego art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jak również obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, warunkuje uzyskanie i zachowanie statusu bezrobotnego od legitymowania się gotowością do podjęcia zatrudnienia. Przepisy tej ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i nie dają organom administracyjnym, ani sądowi administracyjnemu uprawnień do uznaniowego traktowania oraz rozstrzygania o zagadnieniach w niej zawartych. Poza sporem w rozpatrywanej sprawie jest okoliczność, że skarżący w dniu [...] r. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako osoba bezrobotna. Nie budzi również wątpliwości okoliczność, że skarżący został zawiadomiony o możliwości wzięcia udziału w szkoleniu z zakresu [...], bowiem własnoręcznym podpisem potwierdził wyznaczenie daty jego stawienia się na dzień [...] i [...] r., co jest udokumentowane w aktach administracyjnych (k- [...] i [...]). Nie ulega również podważeniu okoliczność, że skarżący w dacie rejestracji został poinformowany o ciążących na nim obowiązkach, o czym świadczy złożony przez niego trzykrotnie podpis w karcie rejestracyjnej, karcie informacyjnej i oświadczeniach (akta administracyjne k -[...], [...],[...],[...],[...]-[...]). Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do treści zawiadomień o szkoleniu z zakresu [...] w kontekście ich zrozumiałości dla skarżącego i poprawności sformułowań w nich zawartych "o możliwościach" szkolenia, chociaż podstawą wydania decyzji o utracie statusu bezrobotnego było uznanie, że skarżący odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji udziału w szkoleniu. W tym zakresie organ administracyjny zobowiązany był do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy oraz przekonującego uzasadnienia wniosków poczynionych w tym zakresie (art. 80 K.p.a.). W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że jako podstawą prawną zaskarżonej decyzji powołano regulację zawartą w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten w sposób bardzo ogólny stanowi, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy, a pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Jednocześnie z zapisu art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia lub szkolenia. Wykładnia przepisu art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dokonana przez organ odwoławczy wskazuje jako niezbędną przesłankę tego przepisu "udział w szkoleniu" i to w tym konkretnym szkoleniu zaproponowanym przez organ administracyjny, co nie daje osobom bezrobotnym prawa wyboru innego szkolenia w sytuacji, gdy organ ten przedstawił im uprzednio konkretną propozycję szkolenia. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy taka argumentacja jest trudna do przyjęcia. Zdaniem Sądu takie rozumowanie byłoby zasadne tylko wówczas, gdyby skarżący w sposób stanowczy i wyraźny bez uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia przedstawionej mu propozycji udziału w szkoleniu, które jest dla niego odpowiednie. Dokonany przez organ administracyjny wybór w zakresie rodzaju szkolenia nie może być bowiem dowolny, ale musi uwzględniać kryteria subiektywne i obiektywne, których w rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie ujawnił. Poza tym z treści wezwania z dnia [...] r. oraz powołanych w nim przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika, że skarżący ma jedynie obowiązek zgłoszenia się w wyznaczonych terminach do Powiatowego Urzędu Pracy. Jednocześnie w tym samym wezwaniu wyznaczono obowiązek stawiennictwa w miejscu innym niż siedziba Powiatowego Urzędu Pracy w G.. Natomiast w drugim wezwaniu z dnia [...] r. wyznaczono nowy termin stawiennictwa w siedzibie Urzędu i poinformowano skarżącego o tym, że jest "przewidziany" do uczestniczenia w szkoleniu z zakresu [...]. Oba te wezwania nie spełniają, zdaniem Sądu, wymogów określonych w art. 9 K.p.a., bowiem organ nie może ograniczyć się do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody. Tymczasem z wezwań tych nie wynika jasno, czy i kiedy skarżący miał się stawić oraz w jakim celu i pod jakim rygorem. Dokonana przez Sąd analiza ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do konkluzji, że brak wyjaśnienia kwestii faktycznego spełnienia przez skarżącego warunków wymaganych w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, jak również nie wyjaśnienie kwestii braku "uzasadnionej przyczyny" udziału w szkoleniu, w przypadku kiedy treść zawiadomień budzi istotne zastrzeżenia powoduje, że w sprawie naruszona została zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. Sąd zwraca uwagę, że fakt nie przedstawienia nowych dowodów w toku postępowania odwoławczego nie może być z góry postrzegany jako uniemożliwiający wydanie odmiennego niż poprzednio rozstrzygnięcia. W żadnym razie nie zwalnia też organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy tj. dokonania pełnych ustaleń faktycznych, oceny zgromadzonych dowodów, rozważań faktycznych i prawnych. W oparciu o treść art. 136 K.p.a. organ odwoławczy może przy tym prowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jeżeli uzna to za konieczne, kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Ma bowiem obowiązek ponownie rozpatrzyć i ocenić całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez względu na to, czy zakres tego materiału uległ zmianie na etapie postępowania toczącego się po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, czy też w tym względzie pozostał bez zmian. W myśl art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 K.p.a., ale żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Obowiązek ten ciąży na każdym organie administracyjnym także na organie odwoławczym. Oznacza to, że skarżący nie tylko nie miał możliwości dokonania i przedstawienia swojej oceny kompletności zebranego materiału dowodowego, ale i zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Wypowiedzenie się w kwestii zebranego materiału dowodowego wymaga bowiem uprzedniego zapoznania się z nim. To, czy skarżący skorzysta z przysługującego mu prawa zależy wyłącznie od jego woli. Rzeczą organu administracyjnego jest wyznaczenie terminu, w jakim oczekiwać będzie na stanowisko w tym względzie tak, aby umożliwić skarżącemu skorzystanie z tego prawa. Zważyć należało również i to, że nie wywiązanie się przez organ administracyjny z obowiązków nałożonych przez art. 10 § 1 K.p.a. ma wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez skarżącego okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcia na nich nowego rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. Niewykonanie przez organ administracyjny obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 K.p.a. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może skutkować uchyleniem decyzji. Dodatkowo zauważyć przyjdzie, że z akt administracyjnych sprawy wynika, ze skarżący uznany jest za osobę z wykształceniem średnim, bowiem ukończył Technikum [...]. Jednocześnie Sąd z urzędu powziął informację na podstawie akt administracyjnych sprawy ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego prowadzonej w tut. Sądzie pod sygnaturą akt IV SA/Gl 277/07, że zgodnie z pismem Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. Nr [...] skarżący posiada wykształcenie [...]. Dodatkowo dla potrzeb prowadzonego w powyższej sprawie postępowania administracyjnego skarżący złożył oświadczenie, że jest osłabiony na skutek [...], choruje na schorzenie [...], ma dolegliwości [...], a od [...] r. leczy się u lekarza [...] z powodu [...]. Mając na uwadze całokształt okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 33 ust. 4 pkt 3 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 P.p.s.a., Sąd odstąpił od wstrzymania jej wykonania, a o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., bowiem stanowią one jedynie koszt przejazdu skarżącego na rozprawę w dniu 20 września 2007 r. do siedziby Sądu.