III SA/Lu 296/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek,, Sędzia NSA Marek Zalewski (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi S. O., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania S. O. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...]" S. O., od decyzji Marszałka z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia z dnia [...] czerwca 2003 r. znak: [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej L. – W., zmienionego decyzjami z dnia [...] znak [...] i z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji decyzją z dnia [...] uwzględnił wniosek z dnia [...] listopada 2006 r. w części dotyczącej zmiany tego zezwolenia, natomiast decyzją z dnia [...] odmówił przedłużenia tego zezwolenia o dalsze 5 lat. Odmowę organ I instancji uzasadnił tym, iż wniosek z dnia [...] listopada 2006 r. o przedłużenie zezwolenia został złożony za wcześnie tj. ponad 18 miesięcy przed utratą ważności zezwolenia, które jest ważne do [...] czerwca 2008 r. Organ ten stwierdził, iż zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, wniosek o wydanie zezwolenia wiąże organ, chyba, że zajdą okoliczności wskazane w art. 24 ust. 4 tej ustawy. Podniósł, iż wydanie decyzji o przedłużeniu zezwolenia nie wymaga w jego ocenie przeprowadzenia procedury uzgodnień z innymi organami, choć wymaga poinformowania ich o przedłużeniu zezwolenia z uwagi na wpływ takiej decyzji na treść innych zezwoleń i uzgodnień dokonywanych w innych sprawach oraz wpływ na analizę sytuacji rynkowej. Dalej organ stwierdził, iż nie będą miały zastosowania przepisy art. 22a ustawy o transporcie drogowym, wskazujące na przesłanki odmowy wydania zezwolenia. Natomiast nie zwalnia to organu w wypadku wniosku o przedłużenie zezwolenia od przeprowadzenia postępowania w celu zbadania ewentualnego wystąpienia okoliczności z art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, co wprost wynika z art. 21 ust. 3 tej ustawy oraz sprawdzenia czy przewoźnik spełnia nadal ustawowe przesłanki uprawniające go do dalszego wykonywania działalności gospodarczej w przedmiotowym zakresie i warunki określone w zezwoleniu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie zakresu danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać na żądanie właściwego organu udzielającego licencji lub zezwolenia (Dz. U. Nr 117, poz. 1010). Organ stwierdził, iż uwzględniając treść art. 35 k.p.a., wniosek o przedłużenie zezwolenia przewoźnik winien zgłosić najwcześniej na około 2 miesiące przed upływem terminu ważności określonego w zezwoleniu. W przeciwnym razie wniosek taki musi być uznany za przedwczesny i zmierzający do obejścia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Od decyzji z dnia [...] odwołał się S. O. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie organowi pierwszej instancji wydania przedłużenia zezwolenia zgodnie z wnioskiem lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podniósł, iż stanowisko organu o tym, iż wniosek jest przedwczesny, gdyż został złożony na 18 miesięcy przed upływem ważności zezwolenia oraz że powinien być złożony najwcześniej na około 2 miesiące przed tym terminem, nie uzasadnia żaden przepis ustawy, a w szczególności art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten nie ustanawia żadnego terminu do wniesienia takiego wniosku, a użyte w jego treści sformułowanie "po upływie okresu, na jaki zostało wydane zezwolenie" odnosi się do okresu, jaki ma obejmować przedłużenie zezwolenia. Dlatego zdaniem odwołującego złożenie wniosku o przedłużenie zezwolenia może nastąpić w każdym czasie w okresie ważności zezwolenia, zaś wybór konkretnej daty złożenia takiego wniosku zależy wyłącznie od woli strony. Odwołujący podniósł, iż wcześniejsze złożenie wniosku np. na ponad18 miesięcy przed upływem ważności zezwolenia nie może prowadzić do obejścia ustawy, gdyż nie może spowodować przekroczenia zakreślonego ustawą łącznego okresu obowiązywania przedłużonego zezwolenia. Odwołujący stwierdził, iż wcześniejsze złożenie wniosku powoduje skutek w postaci skrócenia okresu wykonywania przewozów na podstawie posiadanego zezwolenia i zmianę zezwolenia z okresem ważności 5 lat od chwili wydania decyzji administracyjnej o zmianie, zgodnie z jego wnioskiem. Brak jest przy tym podstaw do przyjęcia, że skutek taki miałby pozostawać w sprzeczności z brzmieniem lub celem ustawy. Dalej odwołujący stwierdził, iż strona może mieć np. interes prawny w uregulowaniu łącznego okresu obowiązywania posiadanego i przedłużonego zezwolenia, w sposób dla niej dogodny i organ orzekający nie może jej tego prawa pozbawić. Przyjęcie przez organ pierwszej instancji założenia, iż wniosek o przedłużenie zezwolenia winien być złożony najwcześniej na około 2 miesiące przed upływem terminu ważności zezwolenia jest dowolne i bezpodstawne. Tak określony termin nie może być uznany za precyzyjny i odpowiadający standardom obowiązującym w obrocie prawnym. Jak stwierdził odwołujący zaskarżona decyzja trafnie podnosi, iż wniosek o przedłużenie zezwolenia wiąże organ orzekający, chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, a takie okoliczności tj. przesłanki cofnięcia zezwolenia nie zachodzą w stanie niniejszej sprawy. Odwołujący powołał się na prawomocne umorzenie postępowań: o cofnięciu licencji i o nałożeniu kary pieniężnej. Stwierdził, iż odmowa przedłużenia zezwolenia ze względu na przedwczesność wniosku jest niezasadna. Rozpatrując odwołanie Kolegium uznało, że zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, po upływie okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, zezwolenie przedłuża się, na wniosek przedsiębiorcy, na okres nieprzekraczający 5 lat, o ile nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 23 pkt 2 i art. 24 ust. 4. Art. 23 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż dotyczy międzynarodowego transportu drogowego. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, zezwolenie cofa się w razie: 1) cofnięcia licencji; 2) naruszenia lub zmiany warunków, na jakich zezwolenie zostało wydane oraz określonych w zezwoleniu; 3) niewykonywania przez przedsiębiorcę, na skutek okoliczności zależnych od niego, przewozów regularnych co najmniej przez 3 miesiące; 4) odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601, ze zm.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nie zawiera przepisów określających termin złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. W tym zakresie, jak to zauważył organ pierwszej instancji, ma zastosowanie art. 35 kpa. Stosownie do art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Jak wynika z art. 35 § 3 kpa termin "około 2 miesiące" przytoczony przez organ pierwszej instancji do złożenia wniosku o przedłużenia zezwolenia znajduje swe uzasadnienie w tym przepisie. Niewątpliwie wniosek o przedłużenia wymaga przeprowadzenia postępowania, tj. zbadania czy wystąpiły okoliczności skutkujące cofnięciem zezwolenia, co w wypadku ich wystąpienia skutkowałoby odmową jego przedłużenia. Na przeprowadzenie takiego postępowania w świetle cytowanego wyżej art. 35 § 3 kpa organ ma jeden miesiąc od dnia złożenia wniosku, a w wypadku gdyby sprawa okazała się szczególnie skomplikowana dwa miesiące. Stąd określenie, iż skarżący winien złożyć wniosek o przedłużenia zezwolenia na około dwa miesiące przed upływem terminu ważności zezwolenia jest jak najbardziej uzasadniony. Termin ten daje organowi rozsądny czas na rozpatrzenie wniosku przez upływem terminu ważności zezwolenia i stwierdzenie, w jak najbliższym terminie utraty ważności zezwolenia, iż nie zachodzą przesłanki jego cofnięcia. Nie może być tak, iż organ wyda decyzję o przedłużeniu zezwolenia np. na 18 czy 16 miesięcy przed utratą jego ważności. Wówczas mamy do czynienia ze zbyt długim okresem niepewności, czy podmiot starający się o przedłużenie zezwolenia nie naruszy kryteriów zawartych w cytowanym wyżej art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Wydanie takiego przedłużenia, z tak długim okresem oczekiwania na jego wejście w życie, naruszałoby pewność obrotu prawnego. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, iż są one niezasadne i nie mogą zostać uwzględnione. Stanowisko organu pierwszej instancji uzasadnia brzmienie art. 35 § 3 kpa. Wcześniejsze złożenie wniosku o przedłużenia zezwolenia nie powoduje skrócenia okresu, na jaki wydano zezwolenie. Decyzja o przedłużeniu zezwolenia opiewa na okres, który rozpoczyna się od dnia następującego po utracie ważności zezwolenia. To, iż odwołujący ma interes w przedłużeniu zezwolenia oraz fakt, iż aktualnie nie toczą się w jego sprawach postępowania dotyczące przedłużenia zezwolenia ani postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej nie oznacza, iż odwołującemu ma zostać wydane przedłużenie zezwolenia z tak dużym wyprzedzeniem w porównaniu z terminem utraty ważności zezwolenia. Od decyzji tej skarżący odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa z dnia [...]. Skarżący zarzucił naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 21 ust 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organy obu instancji przyjęły błędne założenie w sprawie wniosku dotyczącego terminu ważności przedłużonego zezwolenia. Skarżący wyjaśnia, że nie oczekiwał wydania takiej decyzji, w wyniku której posiadałby łącznie zezwolenie na okres dłuższy niż 5 lat, czy też z długim okresem oczekiwania na jego wejście w życie. Skarżący wnioskuje o przedłużenie zezwolenia na okres 5 lat od chwili wydania decyzji o zmianie terminu ważności zezwolenia. Wówczas będzie posiadał tylko jedno zezwolenie, zmienione na przewidziany w ustawie okres 5 lat od chwili wydania decyzji, rezygnując jednocześnie z tego okresu ważności posiadanego zezwolenia jaki pozostał do określonego w nim terminu. Skarżący podnosi, że stanowisko organu I instancji jest błędne, nie uzasadnia go żaden przepis ustawy, a w szczególności art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przepis ten nie ustanawia żadnego terminu do złożenia stosownego wniosku, gdyż użyte w jego treści sformułowanie "po upływie okresu na jaki zostało wydane zezwolenie" odnosi się nie tyle do terminu złożenia wniosku, co do okresu jaki ma obejmować przedłużenie zezwolenia. Inne rozumienie omawianego uregulowania prawnego prowadziłoby do konkluzji, że wniosek o przedłużenie zezwolenia mógłby być złożony dopiero po wygaśnięciu zezwolenia, a więc - jak trafnie to zauważył organ I instancji - w okresie, gdy postępowanie byłoby już bezprzedmiotowe. Skoro więc art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nie reguluje terminu do złożenia stosownego wniosku, a wniosek taki powinien być złożony przed upływem terminu określonego w zezwoleniu, należy przyjąć iż złożenie przedmiotowego wniosku może mieć miejsce w każdym czasie w okresie ważności zezwolenia, zaś wybór konkretnej daty złożenia tego wniosku zależy wyłącznie od woli strony. Składając wcześniej wniosek jednocześnie, wnioskodawca rezygnuje z okresu posiadanego zezwolenia jaki pozostał do końca jego ważności, przy czym brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że skutek taki miałby pozostawać w sprzeczności z brzmieniem lub celem ustawy. Przyjęcie przez organ I instancji założenia, że wniosek o przedłużenie zezwolenia winien być złożony "najwcześniej na około 2 miesiące przed upływem terminu ważności określonego w zezwoleniu" jest więc przede wszystkim dowolne i bezpodstawne. Niezależnie od tego tak określony termin nie może być uznany za dostatecznie precyzyjny i odpowiadający standardom obowiązującym w obrocie prawnym. Żadna ustawa nie reguluje żadnego terminu posługując się określeniem "około" , oczywistym więc wydaje się, że takich regulacji nie może wprowadzać jako podstawy decyzji organ orzekający. Wniosek o przedłużenie zezwolenia wiąże organ, chyba że zachodzą okoliczności wskazane w art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Okoliczności takie, stanowiące przesłanki obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia, nie istnieją w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że błędne jest rozumowanie skarżącego, iż stanowisko organu pierwszej instancji prowadzi do konkluzji, że wniosek o wydanie zezwolenia winien być złożony po upływie jego ważności, bo wówczas postępowanie byłoby już bezprzedmiotowe. Należy przyznać zasadność twierdzeniu skarżącego, iż skoro wniosek art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym nie reguluje terminu złożenia wniosku o przedłużenie zezwolenia, to może on składać wniosek w każdym czasie w okresie ważności zezwolenia, z tym, iż wniosek złożony przedwcześnie, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie nie będzie pozytywnie załatwiony. Błędne jest przekonanie skarżącego, iż składając wniosek o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] czerwca 2003 r., rezygnuje on z okresu ważności tego zezwolenia, jaki pozostał do dnia 9 czerwca 2008 r. Przyjęcie takiego rozumowania prowadziłoby zdaniem Kolegium do obejścia przepisu art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Przepis ten stanowi, iż okres przedłużenia zezwolenia obejmuje okres następujący po upływie ważności dotychczasowego zezwolenia. W przedmiotowej sprawie będzie to okres począwszy od [...] czerwca 2008 r. Ponadto wniosek o przedłużenie zezwolenia z dnia [...] listopada 2006 r., ani późniejsze pisma skarżącego, kierowane do organu pierwszej instancji, nie zawierają rezygnacji z dotychczasowego zezwolenia. Stąd organ pierwszej instancji nie może tego zezwolenia uchylić, gdyż nie ma do tego podstaw wynikających z wniosku skarżącego czy też podstaw wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Ponadto zdaniem Kolegium, taki wniosek skarżącego, nie miałby szans realizacji, gdyż nie jest możliwe w aktualnym stanie prawnym (zgodnie z treścią art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym), jednoczesne przedłużenie zezwolenia i jego uchylenie. Skarżący stwierdza, iż jego wniosek wiąże organ, ale zdaniem Kolegium wiąże on tylko w tym sensie, że wniosek ten jest złożony w rozsądnym terminie. Termin ten wskazał zasadnie organ na około 2 miesiące przed wygaśnięciem zezwolenia. Oznacza to, iż skarżący nie może sobie zabezpieczać na przyszłość przyznania zezwolenia niezgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym. Fakt, iż skarżący nie naruszył postanowień cytowanego wyżej art. 24 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, skutkujących cofnięciem zezwolenia nie oznacza, iż zezwolenie na przedwcześnie złożony wniosek ma mu być przedłużone. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, a zatem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela wywód Kolegium, przytoczony niemal w całej rozciągłości, nie ma zatem potrzeby powtarzać tych argumentów. Podkreślić należy tylko, że skoro przepis art. 21 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że po upływie okresu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia, kolejne zezwolenie przedłuża się, na wniosek przedsiębiorcy, na okres nieprzekraczający 5 lat, w braku negatywnych przesłanek - to oznacza, że termin dotychczasowego zezwolenia musi upłynąć, a nie podlegać skróceniu, co stara się wykazać skarżący. Z przepisu tego nie wynika również, że wniosek musi być złożony po upływie terminu obowiązywania dotychczasowego zezwolenia. Nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego, zgodnie z którym jego wiosek zawiera jednocześnie rodzaj warunkowego zrzeczenia się dotychczasowych uprawnień pod warunkiem, że zostaną one wydane na nowo z dalszym terminem obowiązywania. Omawiana ustawa nie zna takiej konstrukcji, wskazuje natomiast tryb przedłużania terminu obowiązywania zezwolenia, z którego wynika, że wolą ustawodawcy wcale nie było doprowadzenie do sytuacji, gdy przedsiębiorca, dysponujący zezwoleniem na czas określony, musiałby "zrzekać się" w części swoich uprawnień, aby je następnie przedłużyć. Nie może on robić tego również z własnej inicjatywy, chociażby dlatego, że zdolność do wywiązywania się z przyjętych obowiązków w trakcie biegu całego terminu określonego w pozwoleniu jest świadectwem przestrzegania warunków zezwolenia na prowadzenie działalności, co również jest brane pod uwagę przy rozpatrzeniu wniosku o przedłużenie zgody. Działanie przedsiębiorcy musi ponadto cechować się racjonalnością. Nie ma przepisu wskazującego bezpośrednio precyzyjne ramy czasowe, kiedy wniosek o przedłużenie zezwolenia może być złożony. Trafnie zatem zauważa Kolegium, przy uwzględnieniu szeregu innych norm, iż wniosek musi być złożony w takim terminie, który pozwalając na zachowanie ciągłości prowadzenia działalności transportowej – umożliwi organowi rozważenie wszystkich okoliczności z tym związanych, w tym polegających na ocenie działalności prowadzonej w ramach dotychczasowego zezwolenia, oraz wydanie rozstrzygnięcia w terminie załatwiania spraw, określonym przepisami dotyczącymi postępowania administracyjnego. Złożenie wniosku wcześniej niż na dwa miesiące przed upływem terminu ważności dotychczasowego zezwolenia uniemożliwia organowi rozpoznanie go w sposób zgodny z prawem, a więc przy ustaleniu całokształtu sprawy, a jednocześnie w terminach wiążących ten organ. Złożenie wniosku przedwczesnego spowodowało wydanie zatem decyzji odmownej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.