II SA/Go 458/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz, Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.), Asesor WSA Michał Ruszyński, Protokolant Joanna Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi B.O., T.D., H.C., W.O., M.K., W.P., M.G., W.O. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego B.O. kwotę 217 zł (słownie: dwieście siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2000r. B.O., T.D., H.C. i W.O., zwrócili się do Urzędu Miasta o zwrot nieruchomości rolnej niezabudowanej położonej w [...], stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], o powierzchni 3. 09 ha, posiadającej Księgę Wieczystą Nr [...]. We wniosku wskazano, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94)., jednakże cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Następnie w piśmie z dnia [...] grudnia 2003r. B.O. ponownie wniósł o zwrot nieruchomości położonej w [...] oraz o zwrot gospodarstwa rolnego - działek siedliskowych o numerach ewidencyjnych: [...]. Aktem notarialnym z dnia [...] marca 1965r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym, S.O. dokonał sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nieruchomość niezabudowaną- działkę gruntu o numerze ewid. [...], o obszarze 91 arów i 24 m2,. Aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 1966r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym, S.O. dokonał sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nieruchomość - niezabudowane działki o numerach ewid. [...] o łącznym obszarze 2 hektary 9 arów i 9 m2,. Aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1972r. sporządzonym w Państwowym Biurze Notarialnym S.O., H.C., B.O. i W.O. dokonali sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa - Prezydium Miejskiej Rady Narodowej nieruchomość - niezabudowaną działkę gruntu o numerze ewid. [...] o powierzchni 1 hektar 35 arów 70 m2 oraz prawa współwłasności nieruchomości - działki siedliskowe numerach ewid. [...] o powierzchni 0,15 hektara 78m2 wraz z zabudowaniami,. Sprzedaż nieruchomości, o których mowa w wyżej wymienionych aktach notarialnych, nastąpiła w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (DZ.U. z 1961r. Nr 18 poz. 94). Spadek po zmarłym w dniu [...] września 1995r. S.O. nabyli: żona –W.O., dzieci – B.O., W.O., T.D., H.C. oraz wnuki – M.K., W.P. i M.G.. Na niezabudowane nieruchomości położone w [...], w chwili nabycia przez Skarb Państwa, składały się działki o numerach ewid. [...]. Działki te ulegały dalszym podziałom, a skutkiem tego procesu jest obecna, następująca numeracja: [...]. Działki siedliskowe o numerach ewid. [...] stanowiły współwłasność S.O. oraz S.P.. W toku postępowania administracyjnego o zwrot wywłaszczonych nieruchomości następcy prawni S.P. nie wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2007r. Starosta odmówił zwrotu nieruchomości - działek o numerach ewid.: [...] oraz umorzył postępowanie odnośnie działek: [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że cel wywłaszczenia został na nieruchomościach zrealizowany. Natomiast odnośnie działek o numerach [...] organ stwierdził, że stały się zbędne na cel wywłaszczenia, jednakże w tym przypadku zachodzi sytuacja , o której mowa w art. 137 § 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603, zwaną dalej ustawą), a zatem nie jest możliwy zwrot tychże nieruchomości, gdyż ich zagospodarowanie przez wnioskodawców zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie byłoby możliwe. Dalej organ stwierdził, że na (wchodzącej w skład pasa drogowego ) zrealizowano inny cel publiczny, co świetle art. 229a wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości. Odnośnie działki nr [...], pozostającej w wieczystym użytkowaniu "[...]" sp. z o.o., które to prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej tejże nieruchomości w dniu [...] sierpnia 2003r., powołując się na uchwałę SN z dnia 23 września 1993r, III AZP 13/93, organ stwierdził, że można orzec o zwrocie zbędnej nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub gmina władają nieruchomością, nie można orzec o zwrocie nieruchomości, jeżeli na tej nieruchomości ustanowione zostało użytkowanie wieczyste, albowiem decyzja taka naruszałaby porządek prawny, nie dałaby się pogodzić z istniejącym stanem prawnym nieruchomości, a przede wszystkim - byłaby niewykonalna. Odnośnie działek o numerach ewid. [...] organ wskazał, że zachodzi przypadek, o którym mowa w przepisie art. 229 ustawy, w myśl którego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy, nieruchomość została sprzedana lub została oddana w użytkowanie wieczyste, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W zakresie postępowania dotyczącego nieruchomości - działek siedliskowych nr [...] organ umorzył postępowanie administracyjne, wskazując że działki te stanowiły współwłasność S.O. i S.P., natomiast wniosek o zwrot nieruchomości złożyli jedynie spadkobiercy S.O.. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich uprawnionych podmiotów, w ocenie organu, uniemożliwiał merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz skutkował umorzeniem postępowania administracyjnego. Od decyzji organu l instancji B.O. - działający w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców S. i W.O. - wniósł odwołanie. W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie przepisów art. 136, 137, 138 i art. 229 ustawy. Odwołujący się podniósł, że w zaskarżonej decyzji organ administracyjny nie odniósł się do tego, iż w decyzjach o wywłaszczeniu z 1965 r. i 1966r. nie został określony cel wywłaszczenia, która to wadliwość może - w ocenie strony - mieć wpływ na moc prawną tychże decyzji. Nadto strona wskazała, że na nieruchomości -działce nr ewid. [...] zlokalizowano infrastrukturę osiedlową, pomimo, że nieruchomość tę wywłaszczono w celu budowy budynków mieszkalnych przez Spółdzielnię Mieszkaniową. Strona zarzuciła również, iż w procesie wywłaszczania pominięto 600 m2 ziemi, albowiem zgodnie z aktem nadania ziemi obszar nieruchomości, która następnie została wywłaszczona, powinien wynosić 3. 09 ha, a wynosił 2. 94 ha. W ocenie strony organ administracyjny dokonując sprzedaży przedmiotowych nieruchomości, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 136 ustawy nie zawiadomił osoby uprawnione o możliwości zwrotu tychże nieruchomości, które stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Strona stwierdziła, że zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie można uzależniać od przeznaczenia tejże nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu l instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że umowy sprzedaży nieruchomości z 1965 r. i 1966r. zawarte pomiędzy S.O., a reprezentującym Skarb Państwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, zostały zawarte na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w umowach tych nie określono celu wywłaszczenia nieruchomości. Określenie celu wywłaszczenia nieruchomości jest konieczne dla ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Organ II instancji wskazał, że wobec nieodnalezienia decyzji lokalizacyjnych inwestycji prowadzonych na przedmiotowych nieruchomościach, ustalenia w powyższym zakresie oparto na wszelkich dostępnych środkach dowodowych, w tym korespondencji dotyczącej przedmiotowych nieruchomości. Przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe, w ocenie organu II instancji, doprowadziło do ustaleń, które legły u podstaw rozstrzygnięcia organu l instancji. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. B.O., działający w imieniu własnym oraz T.D., H.C., W.O., M.K., W.P., M.G. i W.O., wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na działkach nr [...], obrazę przepisu art. 137 ust. 2 poprzez przyjęcie, że umieszczenie działek nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego jako rezerwy gruntów przewidzianych na cele publiczne, wyłącza możliwość ich zwrotu, obrazę przepisu art. 229 poprzez umorzenie postępowania odnośnie zwrotu działki nr [...] pozostającej w wieczystym użytkowaniu "[...]" sp. z o.o., w sytuacji gdy ujawnienie prawa wieczystego użytkowania nabywcy w księdze wieczystej nastąpiło po złożeniu wniosku o zwrot tej nieruchomości. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucili, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 116 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w umowach sporządzonych w formie notarialnej z 1965r., 1966r. i 1972r. nie określono celu wywłaszczenia nieruchomości. W ocenie skarżących, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jedynie budowa ujęcia wody - stacji pomp oraz budowa osiedla na terenie działek siedliskowych przez Spółdzielnię realizowana była zgodnie z celem wywłaszczenia. Natomiast wykorzystanie pozostałych działek jakie powstały w wyniku podziału działek nr [...], nie było zgodne z art. 136 ust. 1 i 2 i 137 ust. 1 ustawy. Nadto skarżący kwestionowali stanowisko organów obydwu instancji odnośnie możliwości zwrotu działek o nr [...]. Skarżący zarzucili również, że w trakcie procesu wywłaszczeniowego pominięto 600 m2 gruntu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Na wstępie należy wskazać, że stosownie do treści art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 126) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tym organami a organami administracji rządowej. Kontrola administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną .(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, DZ.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.). Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi że zachodzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż zarzuty skargi. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego dotyczy postępowanie. Pojęcie " interes prawny", użyte w art. 28, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub prawem chroniony. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Wydanie II, Zakamycze 2005, str. 258-259). W ocenie Sądu, pozostawało poza sporem, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku B.O., T.D., H.C. i W.O., o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, dotyczyło interesu prawnego wszystkich właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem. Innymi słowy, stronami postępowania administracyjnego wszczętego z wniosku skarżących, powinni być wszyscy właściciele i wieczyści użytkownicy działek objętych żądaniem zwrotu. Stanowisko powyższe znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowym do przepisu art. 28 k.p.a. W tezie 2 wyroku z dnia 8 października 1985r, II SA 1307/85 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " O istnieniu interesu prawnego gminy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości można mówić wówczas, gdy gmina może wykazać się określonymi uprawnieniami do przedmiotowej nieruchomości, to jest przede wszystkim przysługującym jej, lub innym gminnym jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej, prawami rzeczowymi ograniczonymi, czy też uprawnieniami o charakterze obligacyjnym." A zatem przysługujące podmiotowi posiadającemu osobowość prawną, prawo rzeczowe lub uprawnienie o charakterze obligacyjnym (np. prawo najmu) - do danej nieruchomości, legitymuje ten podmiot do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot tejże -wywłaszczonej nieruchomości. Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt l SA 23137 99, LEX nr 78955, stwierdzając, że: "stronami postępowania o zwrot nieruchomości, a więc podmiotami posiadającymi interes prawny, jest jej poprzedni właściciel lub jego następcy prawni, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości". Przyznanie podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym pociąga określone w k.p.a. konsekwencje procesowe oraz materialnoprawne. Pominięcie podmiotu w jej prawach jako strony postępowania administracyjnego, doprowadza do sytuacji, w której zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, jednakże bez umożliwienia temuż podmiotowi obrony swych praw i przedstawienia swoich racji. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczenie nieruchomości w latach 1965, 1966 i 1972, nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wywłaszczeniu uległy nieruchomości niezabudowane - działki gruntu o numerach ewid. [...] oraz działki siedliskowe [...], położone [...]. Nieruchomości te uległy dalszym podziałom geodezyjnym, a wydzielone działki uczestniczyły w obrocie na rynku nieruchomości. W rezultacie, w dacie złożenia wniosku przez skarżących o zwrot nieruchomości, istniał dość zróżnicowany krąg podmiotów legitymujący się prawami do przedmiotowych nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że organ administracyjny nie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości wszystkie podmioty posiadające legitymację strony ( w aktach sprawy brak zawiadomienia o wszczęciu), a następnie zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie były kierowane do podmiotów, które przymiot strony posiadały. Zapadłe w sprawie decyzje skierowane zostały do pełnomocnika skarżących – B.O., do Starosty i Prezydenta Miasta - jako przedstawiciela Gminy, będącej właścicielką części nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym pominięto pozostałych właścicieli i użytkowników wieczystych gruntów, czyli: Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o., "[...]" sp. z o.o., Spółdzielnia Mieszkaniowa, "[...]" S.A. Przeprowadzone postępowanie administracyjne dotknięte jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do treści przywołanego tu przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl art. 145 §1 pkt 1b p.p.s.a., naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego skutkuje uchyleniem decyzji przez Sąd, rozpatrujący daną sprawę. Odnosząc się do merytorycznej strony zaskarżonego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zostało w rozpatrywanej sprawie wniesione w oparciu o przepisy art. 137 i art. 216 ustawy. Wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło na podstawie umów sprzedaży sporządzonych w formie notarialnej, które podlegają rygorom cywilnoprawnym, a tryb taki wynikał art. 6 wymienionej powyżej ustawy z 12 marca 1958r. W umowach tych nie określono celu wywłaszczenia, bądź określono go ogólnie (umowa z 1972r). A zatem słusznie przyjęły organy obydwu instancji, iż cel wywłaszczenia należało wywieść z całokształtu dostępnego materiału dowodowego. Oparcie się przy tym na istniejącej korespondencji dotyczącej celu wywłaszczenia należy uznać za prawidłowe. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracyjny winien kierować ustalonym celem wywłaszczenia, rzeczywistym sposobem wykorzystania nieruchomości, i dyspozycjami wynikającymi przepisów z art. 137 ust. 1 i 2, 229 i 229a ustawy. Nadto, w świetle oświadczenia złożonego przez skarżącego na rozprawie w dniu 11 września 2007r., zgodnie z którym żądanie zwrotu obejmuje działki o numerach [...] w toku postępowania organ administracyjny winien zmierzać do precyzyjnego ustalenia zakresu żądania skarżących. Z powyższych względów orzeczono jak w punkcie l sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., w punkcie II stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 §1 p.p.s.a.