II SA/Op 213/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi C. G. i A. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta Brzeski odmówił C. i A. G. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, stanowiącego działki nr A o pow. 0,0526 ha, B o pow. 0,3680 ha i C o pow. 0,0893 ha, położonego w B. przy ul. [...], obręb [...], ark.m. [...], w prawo własności. Decyzja wydana została na podstawie art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). W uzasadnieniu, organ wskazał, iż treść ksiąg wieczystych potwierdziła, że wnioskodawcom przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa, do działek nr D, A i B (kw nr a) – stanowiących tereny zabudowane inne i tereny zabudowane przemysłowe oraz do działki nr C (kw nr b) – stanowiącej tereny zabudowane przemysłowe. Ponadto przysługuje im prawo własności do budynków i urządzeń położonych na działkach objętych księgą wieczystą a. W oparciu o akty notarialne na podstawie których strony nabyły prawa opisane w księgach wieczystych ustalono z kolei, że na działce nr D posadowiony jest budynek socjalny, na działce nr B budynek magazynowy z rampą wyładowczo- załadowczą i budynek wiaty magazynowej, zaś działki nr A i C są niezabudowane. Jednocześnie stwierdzono, iż przedmiotowe działki są położone na terenach przemysłowych, graniczą ze sobą (przy czym działki nr A, D i B graniczą bezpośrednio) i stanowią jeden zwarty kompleks – nieruchomość zabudowaną. Strony oświadczyły zaś, że nabywają opisane w akcie nieruchomości na cele działalności gospodarczej prowadzonej przez C. G. Organ wskazał, iż ustalony w oparciu o powołane dokumenty sposób zagospodarowania działek jest zgodny ze stanem ujawnionym w operacie ewidencji gruntów miasta [...]. Stosownie zaś do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego w dniu 19 grudnia 2003 r. położone są one na obszarze: terenu elementarnego D 33P/U/MN; terenu o funkcji podstawowej – tereny mieszkaniowe z towarzyszącymi usługami oraz zielenią i tereny przemysłowe, produkcyjne, magazynowe, transportowe z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami; na obszarze strefy IV – zabudowy produkcyjno- magazynowo- usługowej z pojedynczymi mieszkaniami; w granicach zbiornika wód podziemnych GZWP 321, chronionego przed zanieczyszczeniami powierzchniowymi. Uwzględniając ustalenia dokonane w toku postępowania organ wskazał, iż ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości znajduje zastosowanie wówczas, gdy nieruchomość będąca przedmiotem wniosku spełnia co najmniej jedną z przesłanek wymienionych w art. 1 ustawy. Powołując treść wskazanego przepisu stwierdził, iż żadna z działek stanowiących przedmiot wniosku A. i C. G. nie jest zabudowana ani na cele mieszkaniowe, ani też nie jest zabudowana garażami. W oparciu o zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznał z kolei, iż jedynie działka nr D położona jest na obszarze terenu mieszkaniowego z towarzyszącymi usługami oraz zielenią. Co do pozostałych działek organ stwierdził, iż nie są one przeznaczone pod zabudowę na cele mieszkaniowe lub garażowe, wobec czego nie zachodzą przesłanki do przekształcenia prawa wieczystego użytkowania tych działek w prawo własności w trybie powołanej ustawy. Wskazując, iż sprawa przekształcenia w odniesieniu do działki nr D zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją wyjaśnił, iż na terenach działek nr A i C miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza jedynie lokalizację pojedynczych mieszkań, przy czym maksymalny procent udziału powierzchni użytkowej mieszkań w stosunku do powierzchni użytkowej zajętej przez obiekty o funkcji przemysłowej, produkcyjnej, magazynowej lub transportowej nie może przekroczyć 3 %. Ponadto określenie "tereny transportowe" jako element funkcji podstawowej terenu nie oznacza zgodnie z treścią planu, możliwości lokalizacji garaży jako funkcji podstawowej. Lokalizacja zespołów garażowych jest bowiem odrębną funkcją. W odniesieniu do działki nr B organ wyjaśnił, iż zgodnie z planem, pod tereny mieszkaniowe przeznaczone jest jedynie ok. 470 m2 tej działki. Oznacza to, że do przeważającej części działki nr B, nie są spełnione przesłanki do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Przekształcenie części nieruchomości nie jest zaś możliwe. W odwołaniu od decyzji A. i C. G. podnieśli, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta [...], uchwalonym uchwałą z dnia 19 grudnia 2003 r., nr XVIII/142/03, działki których dotyczy postępowanie leżą w obszarze o symbolu D33P/U/MN. "Dla terenu elementarnego oznaczonego tym symbolem ustalone są zaś w planie jako sposoby użytkowania podstawowego: funkcja przemysłowa, produkcyjna, magazynowa, transportowa z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami; funkcja usługowa wraz z towarzyszącym mieszkalnictwem i zielenią oraz funkcja mieszkaniowa z usługami oraz zielenią. Wskazali również, że obecnie posiadają decyzje przekształcenia z użytkowania wieczystego na własność działek nr: E, F, G, H. Tereny, których dotyczy postępowanie leżą z kolei w bezpośrednim sąsiedztwie z działką E, która przekształcona została z użytkowania wieczystego na własność bezproblemowo i bez dodatkowych kosztów. Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przyjmując stanowisko wyrażone w decyzji pierwszoinstancyjnej organ odwoławczy uznał, iż brak jest niezbędnych przesłanek, będących podstawą do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działek nr E, B i C, w prawo własności w oparciu o ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459). Jedynie działka nr D położona jest na obszarze terenu o funkcji podstawowej – tereny mieszkaniowe z towarzyszącymi usługami oraz zielenią. Odnośnie tej działki Starosta wyda jednak, po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania, odrębną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, A. i C. G., podnieśli argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej i powołali, dokonane w postępowaniu administracyjnym, ustalenia dotyczące zabudowy spornych działek. Ponadto wskazując, iż w 2002 r. dla działek wykonane zostały operaty szacunkowe, zakwestionowali nakazanie przez Starostę Brzeskiego sporządzenia ponownego operatu szacunkowego działki nr D, w terminie do końca 2007 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi. Przytaczając twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, podtrzymał swoje stanowisko co do braku w niniejszej sprawie niezbędnych przesłanek, stanowiących podstawę do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego działek nr A, B i C w prawo własności. Odnosząc się do wskazanego w skardze przekształcenia prawa użytkowania wieczystego sąsiedniej działki nr E wskazał z kolei, iż przekształcenie to dokonane zostało na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Wobec tego, nieprawidłowe jest porównywanie przez skarżących decyzji wydanych w oparciu o inne przepisy prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze i bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa. Brak konkretnego zarzutu w treści skargi, nie wyłącza zatem dokonania przez Sąd oceny legalności w tym zakresie. Jednocześnie jednak, związanie sądu granicami sprawy skutkuje tym, iż w zakresie oceny legalności Sąd nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności wykazała, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa. Materialną podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459) – zwana dalej ustawą. Zakres zastosowania tej ustawy określony został w art. 1, wyznaczającym podmiotowe i przedmiotowe kryteria roszczenia o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy uprawnienie do wystąpienia z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przysługuje osobom fizycznym będącym w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych, w stosunku do tych nieruchomości. Przez nieruchomość rolną rozumieć przy tym należy nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Stosownie do powołanego art. 1 ust. 1 ustawy, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie, możliwość skorzystania z prawa do przekształcenia określonego ustawą, przysługuje osobom fizycznym będącym użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Jakkolwiek jednak przekształcenie to może przysługiwać w odniesieniu do jednej nieruchomości kilku osobom – będącym współużytkownikami wieczystymi, dotyczyć może jedynie użytkowania wieczystego jako całości. Jednocześnie, może ono odnosić się tylko do nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami, albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. W zakresie przekształcenia decydujące znaczenie ma zatem przeznaczenie nieruchomości, w oparciu o które ustawodawca wyznaczył jego zakres przedmiotowy. Ustalenie w toku postępowania przez właściwe organy administracji publicznej, iż żądanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego odnosi się do nieruchomości przeznaczonej bądź zabudowanej na inny niż wskazany przez ustawodawcę cel, stanowi podstawę do odmowy dokonania przekształcenia. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należało, iż w niniejszej sprawie prawidłowo organy odmówiły skarżącym żądanego przez nich przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przyjmując, iż nieruchomości objęte postępowaniem nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy. Zauważyć przyjdzie, iż działki, których dotyczyło postępowanie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nie zostały zabudowane budynkami mieszkalnymi, ani też garażami tj. obiektami przystosowanymi do przechowywania pojazdów samochodowych. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy nie mogły one zatem stanowić nieruchomości zabudowanych na ten właśnie cel. Skarżący wskazali wprawdzie, że na działce nr D posadowiony jest budynek socjalny, a na działce nr B budynek magazynowy z rampą wyładowczo – załadowczą i budynek wiaty magazynowej, jednakże obiekty te z pewnością nie stanowią budynków mieszkalnych, ani też garaży. Ze względu na swe przeznaczenie mają one odmienne funkcje oraz parametry techniczne. Nie można, ich tym samym utożsamiać z obiektami budowlanymi określonymi w art. 1 ust. 1 ustawy. Odnośnie działki nr D odnotować przy tym przyjdzie, iż sprawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tej nieruchomości wyłączona została przez organ I instancji do odrębnego postępowania. Dlatego też, zarzuty dotyczące tego przekształcenia nie mają wpływu na ocenę legalności postępowania o przekształcenie prawa do działek nr A, B i C. Uwzględniając powyższe, jako prawidłowe uznać także trzeba dokonanie w postępowaniu administracyjnym ustaleń, co do przeznaczenia terenu na którym położone są działki nr A, C, w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] z dnia 19 grudnia 2003 r. Skoro bowiem stwierdzono, iż działki te pozostają niezabudowane, należało sprawdzić czy z uwagi na ich przeznaczenie dopuszczalne jest dokonanie przekształcenia przysługującego do nich prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ocena w tym zakresie winna zaś być dokonywana w pierwszej kolejności w oparciu o treść stanowiącego prawo miejscowe aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy. Odnośnie działki nr B przyjąć jednak trzeba, iż dokonanie takich ustaleń i tak nie mogło mieć wpływu na ewentualne uznanie, iż działka ta spełnia kryteria przedmiotowe przekształcenia prawa użytkowania wieczystego. Ponieważ zabudowana ona już została obiektami innymi niż budynki mieszkalne, czy też garaże, nie mogła podlegać przekształceniu, nawet jeśli w aktualnym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową lub zabudowę garażami. Jako trafne uznać jednak należy w odniesieniu do przeznaczenia tej działki stanowisko organu, iż przeznaczenie jej w planie zagospodarowania przestrzennego w niewielkim tylko zakresie na cele mieszkaniowe nie może stanowić podstawy do jej przekształcenia. O ile bowiem nie jest konieczne, aby nieruchomość miała przeznaczenie wyłącznie mieszkaniowe i dopuszczalne jest jej przekształcenie w sytuacji, gdy przewidziana jest co do niej uzupełniająca funkcja usługowa, o tyle nie można uznać za nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową, nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę o innym charakterze, w której zabudowa mieszkaniowa ma mieć tylko charakter uzupełniający, bądź stanowić niewielką część przewidzianej zabudowy – z powodu przeznaczenia tylko części działki na cele mieszkaniowe. Stosownie do art. 1 ust.1 ustawy za nieruchomość na cele mieszkaniowe uznać wszak można jedynie nieruchomość, co do której w całości przewidziana jest jako główna, podstawowa - funkcja mieszkaniowa. Przeznaczenie na inny cel, bądź ustalenie funkcji mieszkaniowej co do niewielkiej tylko części działki, wyłącza zaś spełnienie ustawowego kryterium- przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę na cele mieszkaniowe. Z treści planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], jednoznacznie wynika również, że działki nr A i C położone są w całości na obszarze terenu przeznaczonego na cel przemysłowy, produkcyjny, magazynowy, transportowy z towarzyszącą zielenią i pojedynczymi mieszkaniami, przy czym maksymalny procentowy udział powierzchni użytkowej nie może przekroczyć 3 %. Zgodnie z tym stwierdzić należy, iż nieruchomości te przeznaczone są pod zabudowę na inny niż mieszkaniowy cel, w którym funkcja mieszkaniowa ma jedynie charakter uzupełniający. Nie można zatem przyjąć, iż działki nr A i C przeznaczone są pod zabudowę, której głównym celem jest cel mieszkaniowy, bądź budowa garaży, za które z pewnością nie można uznać obiektów przemysłowych, produkcyjnych, magazynowych czy też transportowych. Reasumując, skoro działki objęte postępowaniem w niniejszej sprawie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy, gdyż nie stanowią nieruchomości określonych w art. 1 ust. 1 ustawy, niedopuszczlane było dokonanie przekształcenia przysługującego do nich skarżącym prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Tym samym, oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należy, iż słusznie odmówiono skarżącym dokonania przedmiotowego przekształcenia. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi zaznaczyć jedynie można, iż nie znajdują one żadnego uzasadnienia. Fakt, iż w odniesieniu do innych działek, będących w posiadaniu skarżących, dokonane zostało przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie ma bowiem znaczenia dla dokonania przekształcenia w odniesieniu do działek objętych niniejszym postępowaniem, w szczególności zaś ustalenia ich przeznaczenia. O tym na jaki cel zostały przeznaczone nie rozstrzyga charakter działek sąsiednich. Wpływu na przeznaczenie nieruchomości nie mają również zamierzenia skarżących dotyczące wybudowania mieszkań służbowych. Jak stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Treść tego planu, mającego moc aktu prawa miejscowego, ma zatem zasadnicze znaczenie przy ustaleniu, czy nieruchomość podlega przekształceniu. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego podstępowania w sprawie przekształcenia działki nr D, wskazać zaś trzeba, iż postępowanie to nie było przedmiotem niniejszej sprawie. Dlatego też dokonanie ocena w tym zakresie wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy. Wobec powyższego należało, na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalić skargę.