II SA/Kr 469/06

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski / spr. / Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi T.N. i T.N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących T. i T.N. kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. WSA/wyr. l - sentencja wyroku Decyzją z dnia [...].05.2005r., (znak: PINB.7355-9/05), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., działając na podstawie art. 162 § 1 pkt. 1 kpa, "po rozpatrzeniu pisma Spółki W. w B. z dnia 5 sierpnia 2004 r. o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego na okoliczność wycofania z obiegu prawnego decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]-VII-1996 znak: [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...]-VII-1996 znak:[...] utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy oraz pisma Spółki W. B. z dnia 9 lutego 2005 r. uzupełniającego w/w wniosek stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...].06.1996 r., (znak: [...]) nakazującej Spółce W. w B. rozbiórkę wybudowanego samowolnie wodociągu wiejskiego w B. w terminie do dnia 31 października 1996 roku. Odwołania T. i T. N., B.N., E.N. i M.N. nie zostały uwzględnione i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]02.2006 r. (znak: [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu co następuje. 1/ Przed Urzędem Rejonowym w G. toczyło się postępowanie w sprawie legalności wodociągu wiejskiego w B. Postępowanie to zakończyło się decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 24.06.1996 r., znak: [...], (organy raz podają datę 24.06.1996r., a raz 24.07.1996r. - decyzji tej w przedstawionych Sądowi aktach nie odnaleziono) nakazującą Spółce Wodnej w B. jego rozbiórkę. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.1996r., (znak:[...]) a Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wyrokiem z dnia 19.09.1997r., sygn. II Sa/Kr 1440/96, oddalił skargę Spółki Wodnej B. na powyższą decyzję Wojewody. 2/ postanowieniem z dnia [...].03.1998 r., (znak:[...]) Wojewoda wznowił postępowanie w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 5. Decyzją z dnia [...].06.1998 r. Wojewoda N. uchylił swoją decyzję z dnia [...].07.1996r., znak:[...]. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].01.1999 r., (znak:[...]), uchylił skarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu l instancji. Po rozpatrzeniu skargi od powyższej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.03.2001 r., sygn. IV SA 291/99, oddalił ją. 3/ decyzją z dnia [...].08.1998 r., znak: [...], Kierownik Urzędu Rejonowego w G. udzielił Spółce W. w B. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wodociągu. Następnie decyzją z dnia [...].09.1998r., znak:[...], Wojewoda utrzymał w mocy w/w decyzję. Skarga na decyzję Wojewody została oddalona wyrokiem NSA z dnia 4.09.2002 r., w sprawie sygn. akt II Sa/ Kr 2240/98. Postępowanie sądowe w w/w sprawie zostało wznowione postanowieniem NSA z dnia 27.11.2002 r., w sprawie Sygn. akt II Sa/Kr 2667/02 a następnie wyrokiem z dnia 18.11.2003 r., (Sygn. akt II Sa/Kr 2666/02) Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie uchylił swój wyrok z dnia 4.09.2002 r., a następnie postanowieniem z dnia 25.11.2003 r. (Sygn. akt II Sa/Kr 2666/02) umorzył postępowanie sądowe. 4/ Spółka W. w B. dnia 15.12.2003 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...].07.1996 r., znak:[...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...].06.1996 r., znak:[...], nakazującą Spółce W. w B. rozbiórkę wybudowanego samowolnie wodociągu wiejskiego w B. Po wstępnym zbadaniu wniosku, decyzją z dnia [...].04.2004 r., znak:[...], WINB odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GINB z dnia [...].06.2004r., znak:[...]. Postępowanie sądowe wszczęte na skutek skargi wniesionej na w/w decyzję GINB zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z dnia 25.05.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1106/04 na skutek wycofania skargi przez skarżącego. 5/ pismem z dnia 5.08.2004 r., (data wpływu na dziennik podawczy WINB: 10.08.2004r.), uzupełnionym pismem z dnia 9.02.2005 r. (data wpływu na dziennik podawczy WINB: 14.02.2005r.), Spółka Wodna B. zwróciła się o stwierdzenie wygaszenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...].07.1996. Postanowieniem z dnia [...].04.2005 r., WINB przekazał do PINB w G. 6/ odwołanie od decyzji wnieśli, T. i T. N., B.N., E.N. i M.N. Odwołania T. i T. N. oraz B.N. zostały wniesione w ustawowym terminie. Natomiast odwołania E. N. i M.N. WINB rozpatruje ze względu na to, iż jak wynika za zgromadzonego materiału dowodowego, przysługuje im przymiot strony w niniejszej sprawie (osoby te są współwłaścicielami działki, przez którą przebiega przedmiotowy wodociąg) wprawdzie zaskarżona decyzja nie została im doręczona, ale wnieśli odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. 7/ przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy w odniesieniu do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 24.07.1996r., (albo 24.06.1996 r. - patrz wyżej) -znak:[...] - zaistniały ustawowe przesłanki określone w art. 162 § 1 pkt 1 Kpa do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Organ l instancji stwierdził wygaśnięcie decyzji uznał bowiem, iż na skutek zmiany stanu faktycznego (usunięto usterki techniczne na sieci wodociągowej i na ujęciu wody, spełnione są wymagania higieniczne i zdrowotne) decyzja ta nie odpowiada rzeczywistości, a więc w jego ocenie stała się ona bezprzedmiotowa. W uzasadnieniu swojego stanowiska PINB w G. powołał się na zasadę rebus sic stantibus oraz na wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2001 r., sygn. akt: l SA 861/00, zgodnie z którym "Bezprzedmiotowość decyzji ...wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań (organizacji stosunków społecznych) nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. " Ponadto PINB wskazał, iż za stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji przemawia ważny interes społeczny, bowiem przedmiotowy wodociąg dostarcza wodę do 32 gospodarstw znajdujących się na terenie wsi B. 8/ w ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 24 lipca (?) 1996r., objęta wnioskiem o stwierdzenie jej wygaśnięcia, została wydana na podstawie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kierownik Urzędu Rejonowego w G. wskazał, iż z przedłożonej opinii o stanie technicznym wodociągu w B. wynika, że wodociąg ten mógłby nadawać się do eksploatacji po wykonaniu niezbędnych prac adaptacyjnych, które nie zostały przez Spółkę wykonane oraz, że inwestor nie przedłożył stosownej decyzji Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w G., a ze stanowiska tego organu wyrażonego w pismach z dnia 21 marca 1996 r., i z dnia 30 marca 1996 r., wynika, iż wodociąg stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i nie może być eksploatowany. Decyzją z dnia [...]sierpnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w G. udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego wodociągu, podając w uzasadnieniu, iż wykonano niezbędne usterki na sieci wodociągowej, jak i na ujęciu wody, a postanowieniem z dnia [...]maja 1998 r., znak:[...] Państwowy Inspektor Sanitarny dokonał odbioru przedmiotowego wodociągu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych. W/w decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. została utrzymana w mocy decyzją Wojewody N. z dnia [...]września 1998 r., (patrz jednak wyżej pkt. 3 ). 9/ zgodnie z przepisem art. 162 § 1 pkt 1 Kpa stwierdzenie wygaśnięcia danej decyzji jest możliwe, gdy zaistnieją kumulatywnie dwie przesłanki, tj. dana decyzja stała się bezprzedmiotowa i jednocześnie stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W odniesieniu do przesłanki interesu społecznego, w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w takim interesie, gdyż przedmiotowy wodociąg dostarcza wodę do ponad 30 gospodarstw we wsi B. Natomiast w kwestii pojęcia bezprzedmiotowości decyzji należy zauważyć, iż zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie, jak i w orzecznictwie (v. m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 1996, str. 750 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 listopada 1998 r., l SA 660/98, LEX nr 44589) bezprzedmiotowość taka wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu m.in. zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, czy też zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji. Ponadto wskazuje się, iż bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania (v. p. Czepiel, glosa do wyroku NSA z dnia 12 listopada 1993 r., II SA 2000/92). W literaturze podnosi się także, że "z istoty decyzji wynika, że konieczna przesłanką obowiązywania w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został skonkretyzowany w decyzji. W rezultacie więc decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji. Jest to sytuacja, kiedy przestaje istnieć któryś z elementów przesądzających o istnieniu stosunku prawnego w postaci skonkretyzowanej w decyzji... Należy przyjąć, że decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nie odpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Decyzja administracyjna nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań (organizacji stosunków społecznych), nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może. Stąd z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej, jako jeden z elementów doktryny państwa prawnego. Taką też rolę należy przypisywać sformułowaniu wiążącemu stwierdzenie wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej z wymogami interesu społecznego" (v. Tadeusz Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a., Państwo i Prawo 1991/7/49). Z kolei zgodnie z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt IISA/Kr 1495/00 aby sprawa była bezprzedmiotowa musi nastąpić takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją praną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. 10/ na skutek usunięcia nieprawidłowości technicznych w obrębie przedmiotowego wodociągu i ujęciu wody oraz ze względu na to, iż woda ta spełnia wymagania higieniczne i zdrowotne, co zostało stwierdzone przez właściwego inspektora sanitarnego już w maju 1998 r. i potwierdzone w lipcu 2004 r., decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]lipca 1996 r., stała się bezprzedmiotowa. Po wydaniu tej decyzji zmienił się bowiem układ stosunków faktycznych, które decydowały o kształcie stosunku prawnego w niej skonkretyzowanego. W chwili obecnej nie istnieją już (ich byt ustał w maju 1998r.) "inne ważne przyczyny", o których mowa w przepisie art. 37 ust. 2 prawa budowlanego z 1974 r., a który to przepis stanowił podstawę wydania w/w decyzji z dnia [...] lipca 1996 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyli T. i T. N. (skargi B.N., E.N.-W. zostały odrzucone), i wnosząc o jej uchylenie zarzucili, że: - wodociąg wybudowany został samowolnie i poprowadzony został przez ich nieruchomości. Zgodnie z wydanymi decyzjami rozbiórka winna być wykonana do dnia 31.10.1996 r., a nie wykonana została do dni złożenia skargi. Przebieg wodociągu narusza ich prawa własności. - decyzja o rozbiórce nie może stać się bezprzedmiotowa, z punktu widzenia skarżących a żaden interes społeczny nie może być ważniejszy niż interes skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Stosownie jednak do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest uzasadniona bowiem dokonana w trybie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r., Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sądowa stwierdziła, że zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji naruszają prawo. Zaskarżona decyzja jest kolejną próbą wyeliminowana z obrotu prawnego - ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia 24.06.1996 r., -znak:[...], (organy raz podają datę 24.06.1996 r., a raz 24.07.1996 r. - decyzji tej w przedstawionych Sądowi aktach nie odnaleziono) nakazującą Spółce W. w B. rozbiórkę wodociągu wiejskiego w B. Pogląd obu orzekających w sprawie organów, że w sprawie została zrealizowana dyspozycja art. 162 § 1 pkt. 1 kpa jest oczywiście błędny. Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poglądy nie mogą mieć zastosowania do sprawy niniejszej i uzasadniać stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Jest przecież poza sporem, że przedmiotowy wodociąg wybudowany samowolnie, objęty jest ostateczną decyzją nakazująca jego rozbiórkę. Jest także poza sporem, że rozbiórka nie została wykonana. Nie nastąpiła więc tu żadna zmiana stanu faktycznego i dalej istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. Wykonanie robót, po ostateczności decyzji, które kiedyś mogłyby doprowadzić do legalizacji samowoli, nie powoduje bezprzedmiotowości decyzji. Zaakceptowanie takiego poglądu zawiera znaczne niebezpieczeństwo zachęcania do lekceważenia prawa bowiem może prowadzić, do rozumowania nielegalnego inwestora, że niewykonana - zgodnie z poleceniem organu zaleceń mogących prowadzić do legalizacji - a uczyni to w czasie wygodnym dla siebie a potem wystąpi o uznanie decyzji nakazującej rozbiórkę za bezprzedmiotową. Poza tym należy zwrócić uwagę, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz nie jedyną przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Stwierdzenie wygaśnięcia musi leżeć w interesie społecznym ( nie jest to pojęcie tożsame z interesem publicznym - który jest pojęciem szerszym w stosunku do interesu społecznego) lub w interesie strony. W sprawie niniejszej jest ewidentna sprzeczność obu co dopiero wymienionych interesów. Jak można przyjąć organy dają priorytet interesowi społecznemu - rozumianemu jako interes arytmetycznej większości - tych którzy korzystają z wodociągu, w ogóle nie interesując się interesem skarżących. W państwie prawnym interes społeczny nie może być nadrzędny w stosunku do interesu indywidualnego - są one równorzędne. Obowiązkiem organów było więc rozważenie czy w przypadku bezprzedmiotowości decyzji (co zdaniem Sądu nie ma miejsca), stwierdzenie wygaśnięcia nie leży przeciwko interesowi innych stron stosunku powstałego w wyniku wydania decyzji rozbiórkowej. Wykładnia gramatyczna art. 162 § 1 pkt. 1 kpa musi prowadzić do wniosku, że skoro stwierdzenie wygaśnięcia jest możliwe gdy decyzja stała się bezprzedmiotowa a jej wygaśnięcie leży w interesie społecznym lub w interesie strony to a contrario nie jest możliwe stwierdzenia wygaśnięcia gdy to nie leży w interesie strony. Skoro więc, kontrola sądowa wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu l instancji, naruszają prawo na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit."a" i "c" oraz art.135 i art. 200 p.o.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.