II SA/Wa 1103/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, WSA Joanna Kube, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Dyrektora Oddziału Regionalnego w W. Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w sprawie przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 6 i art. 36 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), zwanej dalej także ustawą o zakwaterowaniu, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, przyznał B. A. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. na czas pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...]. W związku z tym, że B. A. w tym samym dniu, tj. 18 sierpnia 2006 r. odmówił przyjęcia wymienionego lokalu mieszkalnego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekł o utracie przez B. A. uprawnień związanych z zakwaterowaniem przez czas zajmowania stanowiska służbowego [...], oznaczonego stopniem etatowym - [...], w okresie trwania kadencji. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., na podstawie art. 162 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, oraz art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu, stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu podał, że strona odmówiła przyjęcia lokalu mieszkalnego oraz wskazał na fakt zadysponowania lokalem na rzecz innych żołnierzy oczekujących na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Wnioskiem z dnia 11 grudnia 2006 r. B. A. wniósł do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o prawie zamieszkiwania w wymienionym wyżej lokalu mieszkalnym. Zarzucając decyzji naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej podał, że nie zwolnił i nie zamierzał zwolnić zajmowanej osobnej kwatery stałej w K. W jego ocenie decyzja nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej wydanie nastąpiło wbrew wyraźnemu ustawowemu zakazowi. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierz może zrezygnować z wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w terminie 14 dni od dnia objęcia stanowiska służbowego. We wskazanym terminie żołnierz powinien złożyć wniosek o niewydawanie takiej decyzji. B. A. nie złożył takiego wniosku. Wobec niezłożenia wniosku, o którym mowa wyżej, dyrektor właściwego oddziału regionalnego Agencji realizuje wniosek dowódcy jednostki wojskowej o wydanie na rzecz żołnierza decyzji o prawie zamieszkiwania. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przesłanki zajmowania osobnej kwatery stałej, jako jednego z przypadków, w których nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 24 ust. 5 pkt 3) organ wskazał na konieczność rozpatrywania jej z uwzględnieniem art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, zgodnie z którym, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w kolejnym lokalu mieszkalnym. Organ, wywodząc, że B. A., któremu decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w K. przydzielił lokal nr [...] przy ul. [...] w K. jako osobną kwaterę stałą, nie zajmuje kwatery w rozumieniu art. 1a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (lokal ten nie został umieszczony bowiem w wykazie kwater), ale lokal mieszkalny, stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodziły przesłanki wyłączające możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wskazując, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej, podkreślił, że jako "rażącego naruszenia prawa" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Reasumując organ stwierdził, że decyzja nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania B. A., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przywołaniu ustaleń organu I instancji, wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego pozostającego w obrocie prawnym. Wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 12 września 2006 r. i wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Minister podkreślił, że organ I instancji rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie odniósł się do tej okoliczności. Wskazując, że decyzja nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, Minister Obrony Narodowej stwierdził, że w sytuacji, gdy organ wszczął postępowania w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi B. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący nie podzielił poglądu organu, iż wskutek wygaszenia decyzji nr [...] o przyznaniu prawa zamieszkiwania, decyzja ta została wycofana z obrotu prawnego. Podał, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] nastąpiło wyłącznie z powodu konieczności zadysponowania lokalem na rzecz innych żołnierzy. Nie zostały natomiast usunięte skutki wydania tej decyzji polegające na wydaniu - na jej podstawie - decyzji o utracie prawa do bezpłatnego zakwaterowania tymczasowego. Zdaniem skarżącego, pogląd prezentowany przez organ prowadziłby do sytuacji, w której nie byłoby prawnej możliwości wyeliminowania decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, przedstawiając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...], decyzja ta nie istniała w obrocie prawnym. Organ nie zgodził się ze skarżącym, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] nastąpiło wyłącznie w zakresie przyznania lokalu. Wymieniona decyzja przyznawała bowiem B. A. wyłącznie prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym i nie orzekała o innych uprawnieniach w zakresie zakwaterowania. Stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji leżało w interesie społecznym wobec konieczności zadysponowania lokalem na rzecz innego żołnierza. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analizując sprawę pod tym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ma rację Minister Obrony Narodowej, gdy twierdzi że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone wyłącznie w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela jednakże poglądu organu, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, której stwierdzenia nieważności domagał się B. A., wyeliminowana została z obrotu prawnego decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] o stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Wprawdzie przepis art. 162 § 1 kpa zamieszczony został w rozdziale 13 (Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji) Działu II (Postępowanie) Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże postępowanie prowadzone na jego podstawie nie stanowi jednego z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 16 kpa, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Przepis art. 162 § 1 pkt 1 i 2 nie stanowi takiego przypadku, nie prowadzi bowiem do wzruszenia decyzji. Przepis ten zakreśla jedynie zakres kompetencji organu administracyjnego ściśle związanych z oceną wykonania decyzji administracyjnych przez strony (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz", Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 764; B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski "Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 str. 351). Zasadniczą przesłanką stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa jest bezprzedmiotowość decyzji, która powstała już po jej wydaniu, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, wobec rezygnacji strony z przyznanego jej uprawnienia (odmowa przyjęcia lokalu mieszkalnego). Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie rodzi zatem skutku w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a stanowi jedynie o wygaszeniu skutku materialnoprawnego w związku z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Potwierdzeniem powyższego jest powierzenie kompetencji do podejmowania działań na podstawie art. 162 § 1 kpa organom I instancji, co jednoznacznie wskazuje, że przepis ten stanowi jedynie instrument kontroli wykonania decyzji administracyjnej. Stwierdzenie zatem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] września 2006 r. wygaśnięcia decyzji nr [...] o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w związku z rezygnacją przez stronę z tego prawa, nie spowodowało - wbrew twierdzeniu Ministra Obrony Narodowej - wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Tym samym, brak było podstaw do uchylenia na tej podstawie decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzenia postępowania w pierwszej instancji. W związku z naruszeniem przez Ministra Obrony Narodowej art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.