I SA/Wa 594/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie : WSA Daniela Kozłowska (spr.) asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Katarzyna Bednarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007 r. sprawy ze skargi E. D. i I. D. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa uchylił decyzję własną z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...] uchylającą w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...]. Jednocześnie, w punkcie 3 decyzji Minister Budownictwa utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] w części orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację rozbudowy drogi krajowej nr [...] na odcinku obwodnicy B., prawa własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...] gmina B. jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha będących własnością I. i E. D. oraz w części ustalającej odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości w wysokości [...] zł. Ponadto organ II instancji uchylił w punkcie 2 decyzję Wojewody [...] w części stanowiącej o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad [...] do zapłaty odszkodowania na rzecz I. i E. D. w terminie 14 dni od dnia, w której decyzja stanie się ostateczna i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania, celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, albowiem właściciel nie wyraził zgody na sprzedaż działki w formie umowy kupna - sprzedaży. Pismem z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył właścicielom nieruchomości – I. i E. D. termin do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, pod rygorem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, natomiast zawiadomieniem z dnia [...] maja 2005 r. poinformował strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Odnosząc się do kwestii odszkodowania organ wskazał, że odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość ustalone zostało stosownie do art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., na podstawie operatu szacunkowego tej nieruchomości, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...] kwietnia 2006 r., który to operat, zdaniem organu, odpowiada wymogom określonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego. Zarówno przyjęte przez rzeczoznawcę podejście jak i metoda były, zdaniem organu, prawidłowe. Organ stwierdził ponadto, że odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości odnosi się tylko do wywłaszczanej nieruchomości, a więc tego, co zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu zostaje odjęte z majątku wywłaszczanego. W przypadku wywłaszczenia części nieruchomości, będzie to ta cześć nieruchomości. Gdyby przyjąć, iż w odszkodowaniu za wywłaszczoną cześć nieruchomości mieszczą się wszystkie przyszłe szkody jakie pozostaną na pozostałej części nieruchomości, to wówczas należałoby zaspokoić wszelkie przyszłe roszczenia, których obecnie nie można przewidzieć. Tak ustalone odszkodowanie byłoby sprzeczne zarówno z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak i z zasadami prawa cywilnego. Stanowiłoby to bowiem "zryczałtowane" odszkodowanie za wszystkie ujemne wpływy inwestycji zrealizowanej na wywłaszczonej części. Ponadto organ wskazał, iż uchylenie decyzji Wojewody [...] w części zobowiązującej do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja podlegać będzie wykonaniu uzasadnione jest treścią art., 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Skargę na powyższą decyzję, w zakresie pkt 2 i 3 złożyli I. i E. D. Skarżący zarzucili decyzji rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 140 kpa art. 75, 77 § 1 kpa, art. 6 kpa w zw. z art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji, art. 139 kpa oraz art. 128 i 157 w zw. z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie odpowiada szkodzie, jaką poniosą skarżący wskutek jej wywłaszczenia. Nieruchomość ta stanowi cześć gospodarstwa rolnego, służącego do produkcji rolniczej. Wywłaszczenie skutkować będzie szkodą nie tylko w postaci utraty własności działki, ale również utraty dochodów i spodziewanych zysków. W ocenie skarżących, na podstawie art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami podczas dokonywania szacowania wartości można zastosować metodę polegającą na analizie zysków nieruchomości. Ponadto, w ocenie skarżących organ powinien uwzględnić kwotę [...] zł z opinii C. K., J. M. i D. S. z kwietnia 2006 r., ustaloną zbiorczo dla wszystkich działek. W przypadku sporu między rzeczoznawcami, co do kryteriów ustalania wartości nieruchomości i tym samym wysokości odszkodowania, to organ prowadzący postępowanie powinien, zgodnie z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami zlecić organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonanie oceny prawidłowości tych wycen. Skarżący podnieśli ponadto fakt znacznego wzrostu cen nieruchomości w okresie kilku miesięcy na terenie województwa [...], wskutek czego aktualna wartość wywłaszczanej nieruchomości jest co najmniej 50% większa w stosunku do wartości z daty operatu szacunkowego sporządzonego przez J. K., tj. z [...] kwietnia 2006 r. W piśmie procesowym z dnia 6 września 2007 r. skarżący wskazali, że okolicznością uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji jest konieczność dopuszczenia dowodu z aktualnej opinii biegłego ds. szacowania nieruchomości na okoliczność określenia aktualnej wartości wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Ministra Budownictwa jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie narusza prawa. Wywłaszczenie nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Powyższa ustawa jest ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż reguluje ona zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg krajowych, w tym lokalizację, nabywanie nieruchomości, jak i organy właściwe do orzekania w tych sprawach. W sprawach w niej nieuregulowanych, zgodnie z art. 23 stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przewiduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, przy czym wszczęcie takiego postępowania może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy nabycia takiej nieruchomości z Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, który to termin wyznacza wojewoda. Wymogi te zostały w sprawie zachowane. W piśmie z dnia [...] maja 2005 r. Wojewoda [...] wyznaczył I. i E. D. 7 – dniowy termin do zbycia działek: nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...] informując, że po bezskutecznym upływie terminu na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Zakres wywłaszczenia został określony decyzją ostateczną Wojewody [...] o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...], nr [...], a wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w operatach szacunkowych z dnia [...] kwietnia 2006 r. Odnosząc się do wysokości ustalonego odszkodowania i aktualności operatu należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu i lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Wobec powyższego zarzut skarżącego, iż obecna wartość wywłaszczonej nieruchomości jest faktycznie co najmniej 50% większa w stosunku do cen nieruchomości z daty sporządzania operatów szacunkowych, tj. [...] kwietnia 2006 r. również należy uznać za chybiony, albowiem Sąd bada stan sprawy na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Zważyć ponadto należy, iż odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do powstałych w związku z wywłaszczeniem szkód, jakie poniosą ewentualnie dotychczasowi właściciele. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołują się skarżący nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją o wywłaszczeniu. W związku z powyższym należy przyjąć, że wartość wywłaszczonej nieruchomości ustalana na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku wywłaszczonego. Utrata dochodów i spodziewanych zysków nie mogły być zatem, wbrew twierdzeniom skarżących, przedmiotem operatu szacunkowego, jak również decyzji organu. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Powyższy przepis nie przewiduje możliwości ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej w związku z uzyskiwanymi z niej dochodami ani analizy zysków aktualnych lub przyszłych. Także zamiar skarżących prowadzenia dalszej działalności rolniczej nie miał wpływu na wysokość odszkodowania, albowiem przepisy powołanej ustawy takiej możliwości nie przewidują. W pojęciu "naprawienia szkody", na które powołują się skarżący mieści się pozbawienie prawa własności nieruchomości za odszkodowaniem za tę nieruchomość a nie utrata zaplanowanych zysków. Tym samym zyski i zamierzenia właściciela co do długoletniego korzystania z nieruchomości i czerpania z niej zysków pozostają poza przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych zasadami ustalania odszkodowania przez organ administracji publicznej. Podnoszone zarzuty co do przyszłych zysków nieruchomości i powstałej szkody spowodowanej wywłaszczeniem stanowić może roszczenie cywilnoprawne, których strona może ewentualnie dochodzić przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Wobec powyższego, złożona w toku postępowania administracyjnego opinia C. K., J. M. i D. S., z której wynika, że wywłaszczenie pociągnie dla skarżących określone szkody – poza utratą prawa własności – nie mogły być podstawą oceny prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, tym bardziej, iż dokument ten miał charakter prywatny i nie był sporządzony przez biegłych rzeczoznawców. Nie zmienia tego stanowiska fakt, że wymienieni są wpisani na listę rzeczoznawców. Zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 1 – 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Chybionym jest wobec tego zarzut naruszenia przepisu art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do jego zastosowania. W niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, istota sporu nie sprowadzała się do ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości, lecz do tego, czy utrata zysków powinna być również przedmiotem odszkodowania. W ocenie Sądu są to dwa zupełnie różne zagadnienia, które nie prowadzą do zastosowania powyższego przepisu. Zamiar prowadzenia gospodarstwa rolnego na wywłaszczonej nieruchomości przez skarżącego przez okres kolejnych 10 lat, tj. do nabycia uprawnień emerytalnych również nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Takiej przesłanki nie przewidują przepisy działu III rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości. Nie można zgodzić się z również z zarzutem skarżącego, że ustalenie niższej ceny za 1m2 wywłaszczonej nieruchomości, niż w przypadku właścicieli innych sąsiednich gruntów spowodowało naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Konstytucji. Ustalenie wartości nieruchomości określa się indywidualnie, przy uwzględnieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wzrost cen nieruchomości na rynku nie ma zatem wpływu na aktualność sporządzonego operatu. Ponadto, zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, a zatem prawidłowo Minister Budownictwa uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w części zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna i orzekł jak w punkcie 2 zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.