I OSK 1907/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie Małgorzata Borowiec (spr.) NSA Jolanta Szaniecka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 538/07 w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II S.A./Wa 538/07, oddalił skargę Z.. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...], nr [...], w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku Z. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39: poz. 353 ze zm.), zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełni łącznie wszystkie wskazane w tym przepisie warunki, bowiem brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania ustalono, że Z. D. legitymuje się okresem ubezpieczenia wynoszącym 10 lat, 9 miesięcy i 21 dni. Ostatni okres podlegający ubezpieczeniu zakończył się 13 lutego 1981 r. Wskazano ponadto, że za niezdolną do pracy skarżąca została uznana orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS z dnia [...] kwietnia 2006 r., którym stwierdzono trwałą niezdolność do pracy od 2001 r. W ocenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w sprawie brak jest szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na zasadach ogólnych, bowiem szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy, oznaczają trwały stan, zdarzenie, które wykluczają aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Za taką okoliczność nie można uznać przerwy w ubezpieczeniu nieusprawiedliwionej wiarygodnymi przyczynami. Ponadto, organ powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że zatrudnienie, które należy brać pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku powinno obejmować znaczący okres. Stwierdził również, że charakter świadczenia przyznawanego w szczególnym trybie nie daje podstaw do powszechnego jego przyznawania jedynie w oparciu o panujące w kraju bezrobocie, brak środków do życia i pogarszający się stan zdrowia. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła zarzut nierozważenia przez organ wszystkich okoliczności sprawy. Wskazała, że jest całkowicie niezdolna do pracy od 2001 r., zaś od końca 1978 r. stała się częściowo niezdolna do pracy i od tego czasu jej stan zdrowia uległ gwałtownemu pogorszeniu, aż do całkowitej utraty wzroku, co w jej ocenie stanowi szczególne okoliczności skutkujące niespełnieniem warunków do przyznania świadczenia rentowego na zasadach ogólnych. Wyjaśniła też, iż jedynym jej źródłem utrzymania są alimenty w wysokości 300 zł oraz zasiłek socjalny w kwocie 30 zł. Zwróciła ponadto uwagę na nieścisłości w ustaleniach dotyczących okresów jej ubezpieczenia oraz wieku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że z orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy nie wynika, że częściowa niezdolność do pracy powstała u skarżącej w 1978 r. Podanie tego roku w orzeczeniu wskazuje tylko na początek choroby tj. cukrzycy, który nie jest tożsamy z początkiem niezdolności do pracy. Data ta została oznaczona dla ustalenia, czy jakakolwiek niezdolność do pracy powstała u wnioskodawczyni w okresie kiedy miała jeszcze stażowe uprawnienia do świadczeń rentowych. Podkreślono, że nawet przy założeniu, że między rokiem 1978 r. a 2001 r. u skarżącej istniała częściowa niezdolność do pracy, nie można przyjąć, że fakt ten wykluczał jej aktywność zawodową. Przyznano, że organ przyjął za podstawę obliczenia stażu ubezpieczeniowego błędną datę urodzenia, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Podano, że skarżąca posiada 8 lat i 1 miesiąc okresów składkowych i 6 lat nieskładkowych, co daje skarżącej łącznie 10 lat i 10 miesięcy okresów ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, który był podstawą wydania zaskarżonej decyzji, stanowi, iż ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą, ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Sąd zaznaczył, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Za szczególne okoliczności, o których mowa w powołanym przepisie, można zdaniem Sądu pierwszej instancji, uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Sąd stwierdził, że skarżąca w dacie powstania całkowitej niezdolności do pracy miała 49 lat i wypracowany okres ubezpieczenia wynoszący 10 lat i 10 miesięcy. Od 14 lutego 1981 r. nie podlegała ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia. Ze zgromadzonych materiałów dowodowych sprawy nie wynikają ważne powody, dla których w latach 1981 - 2001 skarżąca nie mogła spełnić wymagań potrzebnych do uzyskania emerytury lub renty w normalnym trybie. Sąd uznał, iż powodem takim nie mógł być jej stan zdrowia, bowiem w tym czasie nie została stwierdzona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Natomiast cukrzyca, na którą skarżąca zaczęła chorować od 1978 r., nie wykluczała podjęcia zatrudnienia, a mogła je jedynie ograniczać. Również powoływanie się na trudności w znalezieniu pracy spowodowane bezrobociem nie jest, w ocenie Sądu, wystarczającym argumentem dla usprawiedliwienia niepodejmowania przez 20 lat jakiegokolwiek zatrudnienia podlegającemu ubezpieczeniu. Mając bowiem na uwadze istniejące w kraju bezrobocie oraz znaczną liczbę osób nieposiadających stałego zatrudnienia, uznanie samego faktu pozostawania bez pracy, jako okoliczności szczególnej określonej w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach (...) zniweczyłoby cel i charakter świadczenia w drodze wyjątku. Sąd pierwszej instancji uznał, iż w niniejszej sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności usprawiedliwiających krótki okres zatrudnienia w ciągu kilkunastu lat aktywności zawodowej. Sama bardzo trudna sytuacja materialna i rodzinna skarżącej nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Za zasadny uznał Sąd zarzut skarżącej dotyczący nieprawidłowego ustalenia przez organ jej wieku, jednakże stwierdził, iż fakt ten pozostaje bez wpływu na wynik postępowania. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Z. D. i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, t. przez błędną wykładnię pojęcia "szczególne okoliczności" poprzez przyjęcie, że okolicznościami takimi nie są występujące łącznie brak możliwości świadczenia pracy w związku z bezrobociem, bezrobocie strukturalne w rejonie zamieszkania skarżącej, a także jej ciężki stan zdrowia. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową, co nie oznacza jednak dowolności ocen, jakie przy jej wydaniu może zastosować organ. W ocenie skarżącej w przedmiotowej sprawie przekroczono granice uznania administracyjnego, czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca podniosła, że dla oceny okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków przyznania prawa do renty na zasadach ogólnych nie ma znaczenia długość okresów składkowych, lecz przyczyny, dla których długość ta nie upoważnia jej do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Wskazała, że niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, natomiast ograniczenia w znalezieniu pracy mogą być usprawiedliwiane np. brakiem ofert dla zarejestrowanych bezrobotnych czy zdrowotnymi ograniczeniami w zatrudnieniu, z jakimi spotykają się - niezależnie od swoich wysiłków - osoby niepełnosprawne. Ponadto, istotne znaczenie ma aktywna postawa bezrobotnego przy poszukiwaniu pracy, co jest jednak trudne do udowodnienia z uwagi na niesformalizowaną procedurę naboru do pracy. Skarżąca wskazała, że figurowała "w stosownej ewidencji" i uzyskała status bezrobotnej, a to w jej ocenie, potwierdza fakt, iż była ona osobą poszukującą pracy. Dodała, że brak podlegania ubezpieczeniu w latach 80-tych spowodowany był wychowywaniem dzieci, które wymagały opieki. Wyjaśniła, że gdyby jej stan zdrowia nie uległ pogorszeniu i uniknęłaby problemów z bezrobociem z pewnością mogłaby wypracować wymaganą przepisami długość okresów składkowych i nieskładkowych. Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie powinno również zostać wzięte pod uwagę, że osobom starszym i cierpiącym na różnego rodzaju choroby trudniej jest uzyskać pracę. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że wprawdzie sam fakt posiadania statusu bezrobotnego nie stanowi jeszcze okoliczności szczególnej, o której mowa w art. w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie jest również taką okolicznością zły stan zdrowia, jednak w niniejszej sprawie doszło do nagromadzenia okoliczności uniemożliwiających skarżącej wykonywanie pracy i tym samym zwiększenie długości okresu składkowego. Dlatego też przyjmując nawet, iż pojedyncza przeszkoda nie jest szczególną okolicznością, to wystąpienie szeregu takich okoliczności winno wpłynąć na inny wynik oceny. Skarżąca wskazała ponadto na błędną interpretację klauzuli interesu społecznego polegającą na uznaniu, iż interes ten ma mieć zawsze przewagę nad interesem obywateli. Podsumowując uzasadnienie skargi kasacyjnej skarżąca stwierdziła, że przekroczenie granic uznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polega na braku uwzględnienia w pełni okoliczności sprawy w postaci choroby skarżącej oraz nieuzasadnionego przypisania sobie kompetencji do oceny, czy była ona osobą poszukującą pracy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa § 2 art. 183. W rozpoznawanej sprawie przesłanki te nie występują. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.), którego błędną wykładnię zarzuca autor skargi kasacyjnej, przewiduje możliwość przyznania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych świadczenia w drodze wyjątku tym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, a nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podkreślenia wymaga, że ustawa nie definiuje, co należy rozumieć przez "szczególne okoliczności", które mogą usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że powinny to być okoliczności od strony (ubezpieczonego) niezależne, niezawinione i niemożliwe do przezwyciężenia, wykluczające jej aktywność zawodową. Przy ustalaniu prawa do świadczenia na tej wyjątkowej podstawie organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia w ciągu całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia powinno wynikać ze szczególnych okoliczności, niezależnych od ubezpieczonego i niemożliwych do pokonania. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca od 1981 r. do 2001 r., tj. do momentu powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie podlegała ubezpieczeniu z tytułu zatrudnienia. Jako przyczynę takiego stanu rzeczy skarżąca podała trudności w podjęciu pracy związane ze złym stanem zdrowia oraz ogólnym bezrobociem, a także fakt wychowywania dzieci. Wskazać zatem należy, iż zły stan zdrowia skarżącej nie może zostać uwzględniony jako przyczyna niemożliwości podjęcia pracy we wskazanym wyżej okresie, gdyż nie była ona wówczas uznana za niezdolną do pracy. Wprawdzie z akt sprawy wynika, iż w 1978 r. stwierdzono u skarżącej cukrzycę, jednakże okoliczność ta nie jest jednoznaczna z niemożliwością podjęcia pracy, tym bardziej, że skarżąca nie przedstawiła żadnego dokumentu, który potwierdzałby jej niezdolność do pracy z tego powodu, ewentualnie wskazywałby na ograniczenia, jeśli chodzi o rodzaj pracy, którą mogłaby wykonywać. Nie można również uznać, że uzyskanie przez skarżącą statusu osoby bezrobotnej stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak przyjęto w orzecznictwie, konieczne jest jeszcze wykazanie aktywności w kierunku podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt II S.A./Wa 2620/04, opubl. LEX nr 188777). W niniejszej sprawie natomiast należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, iż trudno przyjąć, aby skarżąca przez 20 lat nie mogła podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu, nawet uwzględniając fakt bezrobocia. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że biorąc pod uwagę trudną sytuację na rynku pracy, a co za tym idzie fakt , że wiele osób jest zarejestrowanych jako osoby poszukujące pracy, uznając argumenty skarżącej, należałoby przyjąć, iż wszystkim im powinno być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Wówczas jednak świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie stanowiłoby świadczenia przyznawanego w trybie szczególnym. Nie może także zostać uwzględniony podnoszony w skardze kasacyjnej argument, iż okolicznością uniemożliwiającą podjęcie przez skarżącą zatrudnienia było wychowywanie dzieci, bowiem przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie - żłobki, przedszkola, brak jest podstaw do uznania tej okoliczności za okoliczność szczególną, o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Skoro zatem każda z podanych przez skarżącą przyczyn przerwy w zatrudnieniu była możliwa do pokonania, za niezasadny należy uznać zarzut, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie doszło do nagromadzenia okoliczności uniemożliwiających skarżącej wykonywanie pracy, przez co dokonał on błędnej wykładni występującego w art. 83 cyt. ustawy pojęcia "szczególnych okoliczności". Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu o przyznania wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 ustawy p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ustawy P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ustawy P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.