II SA/Wa 1059/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, WSA Joanna Kube, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi H. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2090/06 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. I. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku H. I. o rentę z tytułu niezdolności do pracy, w którym wymieniony podniósł, że posiada 25 lat 10 miesięcy i 15 dni stażu pracy oraz jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Wskazał, że H. I. orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2006 r. został uznany za osobę całkowicie niezdolną do pracy od 1 czerwca 2004 r. do 31 lipca 2009 r. Ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 9 grudnia 2000 r., zaś całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero po 3 latach 5 miesiącach i 23 dniach. Organ podał nadto, że w okresie od 1 marca 1996 r. do 15 października 2000 r. wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W związku z tym w sprawie nie stwierdzono szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do renty w trybie zwykłym. W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H. I. wskazał, że wymieniona decyzja jest bardzo krzywdząca, bowiem ze względu na swój stan zdrowia i brak możliwości podjęcia pracy pozostaje bez środków do życia. Podniósł, że w okresie kiedy stał się bezrobotnym na skutek zwolnienia z pracy, nie był już osobą młodą, a nadto nie był całkowicie zdrowy. Podał, że po ustaniu zatrudnienia i zakończeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych jego stan zdrowia z powodu choroby uległ znacznemu pogorszeniu. Do wniosku załączył kartę leczenia szpitalnego. Oświadczył, że mimo wskazanego stanu zdrowia aktywnie poszukiwał pracy, nie posiada jednak dokumentów potwierdzających odmowy zatrudnienia, bowiem nie sądził, że będą one miały znaczenie w przyszłości. Ponownie wskazał, że przepracował 25 lat a bez pracy pozostawał z powodu stanu zdrowia, swojego wieku oraz bezrobocia. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku i decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podał, że wnioskodawca w okresie od 1 marca 1996 r. do 15 października 2000 r. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 9 grudnia 2000 r. Organ wskazał, że ze sprawy nie wynika, aby po tej dacie wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza, że nie była wówczas orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Podał, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS niezdolność ta została po raz pierwszy stwierdzona w dniu 4 listopada 2004 r. (powinno być 2 listopada). Lekarz orzecznik stwierdził, że całkowita niezdolność do pracy istnieje do 31 maja 2006 r. Następnie orzeczeniem lekarza orzecznika z dnia 1 sierpnia 2006 r. wnioskodawca uznany został za osobę całkowicie niezdolną do pracy od 1 czerwca 2004 r. do 31 lipca 2009 r. Prezes ZUS wskazał też, że w ostatnim dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy obejmującym okres od 2 czerwca 1994 r. do 1 czerwca 2004 r., wnioskodawca pozostawał poza ubezpieczeniem, a zatem nie udowodnił co najmniej 5-letniego okresu ubezpieczenia uprawniającego do renty. Sama trudna sytuacja na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Wskazał, że choć wymieniony przepis nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw między okresami zatrudnienia, to przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako szczególnych. Takich okoliczności w ocenie organu nie stanowi ani brak ofert pracy dla bezrobotnych ani dłuższe przerwy w zatrudnieniu bez wskazania przyczyn ustania zatrudnienia. Odnosząc się do stanu zdrowia strony organ wskazał, że ocena niezdolności do pracy dokonywana jest w formie orzeczenia lekarza orzecznika ZUS. Ocena taka ze wskazaniem daty powstania całkowitej niezdolności do pracy dokonana została na podstawie całości przedstawionej dokumentacji medycznej. Dla ustalenia daty powstania niezdolności nie mogą być uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia, lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty powstania całkowitej niezdolności do pracy. W związku z tym, że twierdzenie strony, iż choroba miała miejsce wcześniej, niż ustalono orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS nie zostało poparte żadnymi dowodami, brak jest podstaw do jego uznania. Załączona do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy karta leczenia szpitalnego z dnia 2 listopada 1994 r. znajduje się w aktach orzeczniczych i jak podał organ, nie wnosi niczego nowego do sprawy. Zdaniem Prezesa ZUS w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, a sama trudna sytuacja materialna strony nie stanowi wystarczającej przesłanki przyznania świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. I. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Podniósł, że w jego sprawie zachodzą szczególne okoliczności, bowiem dotknęła go ciężka choroba. Nadto, legitymuje się ponad 25-letnim stażem pracy, adekwatnym do jego wieku, co stanowi podstawę do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy. Powołał się przy tym na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia. Wskazał, że wprawdzie na [...] lata życia skarżący legitymuje się stażem ubezpieczeniowym wynoszącym 25 lat i 10 miesięcy, jednak na 10-lecie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy przypada zaledwie 1 rok i 5 miesięcy ubezpieczenia. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w skardze wyjaśnił, że art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie uzależnia możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku od długości stażu, ale od wykazania, że przyczyny, dla jakich nie powstało prawo do świadczeń w trybie zwykłym miały charakter szczególny, niemożliwy do przezwyciężenia. Skarżący jako jedyną przyczynę długoletniego pozostawania bez ubezpieczenia wskazał zaś brak propozycji pracy w urzędzie pracy, gdzie był zarejestrowany. Organ nie uznaje bezrobocia za okoliczność szczególną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" jednoznacznie wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze stwierdza się, że "(...) uznanie dotyczy przyszłości. Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wydawnictwo C.H. Beck 2005 r.). Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Z tego też względu kontrola sądowa zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Przede wszystkim wskazania wymaga, że rozstrzygając w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS w zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do długości stażu pracy ubezpieczonego (25 lat i 10 miesięcy). Okoliczność tę organ pominął, uznając ją za niemającą znaczenia, wobec niespełnienia przez wnioskodawcę przesłanki szczególnych okoliczności. Organ podkreślił, że w okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, tj. od 2 czerwca 1994 r. do 1 czerwca 2004 r. skarżący pozostawał poza ubezpieczeniem. Nie został zatem w ostatnim 10-leciu udowodniony okres 5 lat pozostawania w ubezpieczeniu. W tym czasie w ocenie organu nie istniały przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia, z czego organ wywodzi brak szczególnych okoliczności. Badanie spełnienia wymienionej przesłanki organ jednoznacznie łączy zatem, co wynika z całości akt postępowania administracyjnego i zaskarżonej decyzji, z treścią art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym warunek posiadania wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego, w myśl art. 57 ust. 1 i pkt 2, uważa się za spełniony, gdy ubezpieczony osiągnął okres składkowy i nieskładkowy wynoszący łącznie co najmniej 5 lat – jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat (art. 58 ust. 1 pkt 5), a okres, o którym mowa w ust. 1 pkt 5, powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy; do tego dziesięcioletniego okresu nie wlicza się okresów pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej lub renty rodzinnej (ust. 2 art. 58). W ocenie organu przyznanie świadczenia w drodze wyjątku uzależnione jest zatem od posiadania przez wnioskodawcę, w ciągu ostatniego dziesięciolecia, udowodnionego pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego. W tym miejscu wskazać należy, że zgodne z art. 57 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, renta z tytułu niezdolności do pracy (przyznawana na zasadach ogólnych) przysługuje ubezpieczonemu, który spełnił łącznie następujące warunki: 1) jest niezdolny do pracy; 2) ma wymagany okres składkowy i nieskładkowy; 3) niezdolność do pracy powstała w okresach, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, pkt 3 lit. b, pkt 4, 6, 7 i 9, ust. 2 pkt 1, 3-8 i 9 lit. a, pkt 10 lit. a, pkt 11-12, 13 lit. a, pkt 14 lit. a i pkt 15-17 oraz art. 7 pkt 1-4, 5 lit. a, pkt 6 i 12, albo nie później niż w ciągu 18 miesięcy od ustania tych okresów. Stosownie zaś do ust. 2 art. 57 wymienionej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 3 nie stosuje się do ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy. W sprawie bezsporne jest, że na przestrzeni [...] lat życia skarżący udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący ponad 25 lat pracy. Tak długi staż pracy nie pozostaje bez wpływu na prawo do świadczenia, pomimo braku opłacania składek przez okres 5 lat w ostatnim dziesięcioleciu. Sąd Najwyższy w Uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/2005 (OSNP 2006/19-20/305), jednoznacznie stwierdził – usuwając rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie we wskazanym zakresie – że "Renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący co najmniej 20 lat dla kobiety lub 25 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy (art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zmianami), bez potrzeby wykazywania przewidzianego w art. 58 ust. 2 tej ustawy pięcioletniego okresu składkowego i nieskładkowego przypadającego w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w powołanej uchwale i stwierdza jednocześnie, że pogląd ten, choć wyrażony w odniesieniu do świadczeń przyznawanych na zasadach ogólnych, zastosowanie znajduje również w sprawach o świadczenie (rentę z tytułu niezdolności do pracy) w drodze wyjątku. Zdarzeniem uprawniającym do świadczenia rentowego, w tym również przyznawanego w drodze wyjątku, jest powstanie niezdolności do pracy, jak ma to miejsce w przypadku skarżącego (całkowita niezdolność do pracy). Sąd Najwyższy podkreślił w wymienionej wyżej uchwale, że koncentrując się na treści art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS w jego pełnym brzmieniu "należy dojść do wniosku, że w odniesieniu do osób, o których mowa w tym przepisie, ustawodawca zrezygnował nie tylko z wymagania, aby niezdolność do pracy powstała w okresach wymienionych w ustępie 1 pkt 3, ale ponadto określił w sposób szczególny wymagany dla nabycia przez nich prawa do renty okres składkowy i nieskładkowy oraz stopień niezdolności do pracy. (...)". W konsekwencji stwierdzić należy, za Sądem Najwyższym, że art. 58 ust. 1 nie odnosi się do art. 57 ust. 2 wymienionej ustawy, który samodzielnie określił minimalny okres składkowy i nieskładkowy. Z tego też względu, w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 58 ust. 1, nie znajduje zastosowania ust. 2 tego przepisu, który w przypadku osób w wieku powyżej 30 lat wymaga, aby 5-letni okres zatrudnienia przypadał w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Podkreślić przy tym należy, że zmiana brzmienia przepisu art. 57 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poprzez dodanie ust. 2, miała na celu przeniesienie sytuacji osób z długim stażem ubezpieczeniowym i całkowicie niezdolnych do pracy ze statusu ubiegających się o świadczenie przyznawane na zasadzie wyjątku, w oparciu o uznanie Prezesa ZUS, do statusu osób mających prawo podmiotowe do renty (v. powołana wyżej uchwała z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/05). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania H. I. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności, której konieczność zaistnienia organ odnosi do okresu ostatniego 10-lecia, naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala przyjąć, że stan zdrowia skarżącego w połączeniu z trudną sytuacją na rynku pracy oraz tendencją do zatrudniania osób młodych i zdrowych, stanowiły w sprawie skarżącego szczególne okoliczności. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań, w tym uchwały Sądu Najwyższego z dnia 23 marca 2006 r. sygn. akt I UZP 5/2005. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.