IV SA/Wa 1140/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Asesor WSA Marta Laskowska (spr.), Protokolant Danuta Gorzelak-Maciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2007 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) marca 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - skargę oddala - Decyzją z dnia (...) marca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. podstawie art.138 § 2 kpa uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia (...) listopada 2006 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. nr (...), (...) i (...) w obrębie (...)położonych przy ul. (...) w W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne. Organ pierwszej instancji, po wniesieniu wniosku przez M. Sp. z o.o. ponownie (po uchyleniu poprzedniej decyzji tego organu decyzją Kolegium z dnia (...) sierpnia 2006 r. sygn. akt (...)) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. nr (...), (...) i (...) w obrębie (...) położonych przy ul.(...) w W. Jako powód odmowy organ pierwszej instancji wskazał niespełnienie wymogu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. niezgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, za jakie organ pierwszej instancji uznał § 5 ust. 1 i § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że wskaźnik wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (obszar analizowany) jest niższy (wynosi 19%) niż wskaźnik wynikający z wniosku (43%). Ponadto średnia wysokość budynków w obszarze wynosi ok. 9 m , a wysokość projektowanego budynku ma wynosić 11m. Ponadto wskazano, że "niemożliwa byłaby na tym terenie realizacja budynków o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, z uwagi na brak kontynuacji funkcji, jako, że przez wybudowaniem budynków wielorodzinnych przy ul. (...), (...) i (...), w obszarze występowały wyłącznie budynki jednorodzinne". Organ w decyzji pierwszej instancji powołał się dodatkowo na projekt planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. w rejonie ulicy (...), który na terenie, którego dotyczy wniosek przewiduje zabudowę jednorodzinną. Powołano się także na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., gdzie obszar będący przedmiotem wniosku znajduje się w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ponadto obszar ten rekomendowany jest jako obszar do objęcia ochroną konserwatorską. Odwołanie od decyzji Prezydenta W. złożył pełnomocnik M. Sp. z o.o. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem odwołującego bezpodstawne było wydanie decyzji z powołaniem się na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisy powołanego w decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są przepisami odrębnymi i nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Błędnie -zdaniem odwołującego - wykonano analizę tzw. obszarową, gdyż za kontynuację funkcji należy uznać budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne i dla budynków wielorodzinnych należało ustalić średni wskaźnik zabudowy i średnią wysokość budynków na obszarze analizowanym, a nie na podstawie wszystkich budynków (w tym jednorodzinnych) znajdujących się na tym obszarze. Zdaniem pełnomocnika odwołującego projekt planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić dowodu w sprawie, a studium nie jest prawem miejscowym. W dodatkowym piśmie, będącym uzupełnieniem odwołania pełnomocnik skarżącego wskazał, że dla inwestycji, której inwestorem jest m. W., przy ul. (...), znajdującej się 70 m od działki ul. (...), została wydana decyzja o warunkach zabudowy, gdzie wskaźnik zabudowy i wysokość budynku zostały określone po analizie dotyczącej działek, gdzie zlokalizowano budownictwo wielorodzinne. Zdaniem pełnomocnika strony byłoby niezgodne z zasadą zaufania obywateli do Państwa, gdyby zaistniała sytuacja, gdy na tym samym obszarze, przy analizie dokonanej przez ten sam organ administracji, podmiot publiczny -m. W. może uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i prowadzić zamierzoną inwestycję, a podmiot prywatny na własnej nieruchomości zlokalizowanej praktyczne w tym samym miejscu nie może prowadzić takiej inwestycji tylko ze względu na inną interpretację tych samych przepisów. Rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało w uzasadnieniu swojej decyzji, że została ona wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Obowiązujące przepisy tej ustawy wskazują sposób i tryb postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem SKO w W. zarzut, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie jest zasadny. Jednak nie są to przepisy odrębne, uzasadniające odmowę na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy, ale uzasadniające odmowę na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Jednak zdaniem Kolegium, w omawianym przypadku organ zastosował § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1-3 w/w rozporządzenia, nie uwzględniając faktu, że na przedmiotowym obszarze znajduje się również zabudowa wielorodzinna (oprócz zabudowy jednorodzinnej) i nie rozważył, że uzasadnione byłoby dla danego przypadku zastosowanie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia, tj. czy dla przedmiotowej inwestycji nie byłoby zasadne zastosowanie średniego wskaźnika zabudowy i średniej wysokości budynku, jak dla zabudowy wielorodzinnej w analizowanym obszarze. Zdaniem Kolegium słuszny jest zarzut odwołania, że aktualny projekt planu miejscowego, nie jest planem zagospodarowania przestrzennego, a więc nie może stanowić dowodu w sprawie, a studium nie jest aktem prawa miejscowego. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że materiał dowodowy sprawy wymaga ponownego rozpatrzenia w całości i z uwagi na naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa zaskarżona decyzji musi ulec uchyleniu. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien dołączyć przygotowaną kopię decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki przy ul. (...)i rozważyć ją razem z pozostałym materiałem dowodowym. Organ winien wydać rozstrzygnięcie, mając na uwadze to, że różne podmioty w zbliżonej sytuacji faktycznej i prawnej winny być traktowane tak samo, a więc z poszanowaniem art. 8 kpa. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. P.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 8 kpa. Zdaniem skarżącej wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. aby rozważyć zastosowanie średniego wskaźnika zabudowy i średniej wysokości budynku jak dla zabudowy wielorodzinnej w analizowanym obszarze jest próbą wyszukiwania przepisów prawnych do zaspokojenia oczekiwań "uprzywilejowanego" wnioskodawcy wbrew zasadom ładu przestrzennego i "przepisom dobrego sąsiedztwa". W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi oraz podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art. 134 § 2 ww. ustawy. Skarga złożona w przedmiotowej sprawie nie może zostać uwzględniona ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Cechy nowej zabudowy zostały określone w akcie wykonawczym do wyżej cytowanej ustawy, którym jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wydane na podstawie delegacji ustawowej (art. 61 ust. 6) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działkach ew. nr (...), (...) i (...) w obrębie (...) położonych przy ul. (...) w W.. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zdaniem Sądu argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawach warunków zabudowy. Jak wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji rozważyć zastosowanie § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia, które to przepisy dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jak też dopuszczają wyznaczenie innej wysokości górnej granicy elewacji frontowej. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również - w kontekście zarzutów odwołującego - dołączenie kopii decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej działki przy ul. (...). W takiej sytuacji, kiedy organ odwoławczy uzna, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji, została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego powinien na podstawie art. 138 § 2 kpa., uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta ale i rozpoznana (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (wyrok NSA z dnia 20.05.1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97). Analiza akt postępowania administracyjnego i wydana w tej sprawie decyzja wskazuje, że organ administracji publicznej prowadząc postępowanie w sposób właściwy zastosował przepisy procedury administracyjnej. Niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia art. 7 i 8 kpa. Wbrew twierdzeniem zawartym w skardze interes społeczny i słuszny interes obywateli, odnosi się nie tylko do skarżącej, ale do wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu, w tym również do inwestora. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).