IV SA/Wa 467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant Hanna Parypa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Z. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 3. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2006r., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W., uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2006r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestora Z. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] - skrzyżowania ulic: [...] / [...] wraz z przejściem kolei [...] (...) w W. na terenie Dzielnicy [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę nie wyjaśnił wskazanych w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia okoliczności związanych z osobą inwestora poprzez zobowiązanie wnioskodawcy do złożenia dokumentów określających zakres zadań powierzonych Z. oraz sposobu reprezentacji. Organ podkreślił, iż wniosek o wydanie inwestycji celu publicznego z dnia 4 października 2004r. złożony przez Z. sygnował Dyrektor ds. infrastruktury, zaś w aktach brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających jego upoważnienia do działania w imieniu Z. jako inwestora zastępczego, działającego w imieniu określonego podmiotu. Z tych względów na podstawie akt sprawy Kolegium nie mogło ustalić, czy złożony wniosek o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest prawnie skuteczny. Organ odwoławczy wskazał na konieczność wyjaśnienia tych kwestii przez organ pierwszej instancji. Druga kwestią, która zdaniem kolegium wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, jest podanie przyczyn odstąpienia od dokonania uzgodnień, określonych w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). Organ drugiej instancji odnosząc się do zarzutu odwołania Stowarzyszenia "[...]" stwierdził ,iż żądanie ustalenia wpływu inwestycji na potencjalne zakłócenia klina napowietrzającego nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż żądanie to może być rozważane w postępowaniu o na etapie wydania decyzji o 1 środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas którego badany jest wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. w W., ponosząc zarzut naruszenia: 1) art. 28 i 29 kpa przez ich uwzględnienie i właściwą interpretację oraz art.7, 136 i 138 § 2 kpa w związku z art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2004r. nr 204, poz. 2086 ze zm.); 2) art. 53 ust.4 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez błędną ich wykładnię. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zaskarżona decyzja narusza art.7 , gdyż organ nie podjął żadnych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a także nie uwzględnił interesu społecznego. Organ drugiej instancji był zobowiązany do przeprowadzenia z urzędu postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 kpa celem uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie rozbieżnego stanowiska występującego w tym postępowaniu. Zdaniem skarżącego, wydanie ponownej decyzji kasacyjnej narusza art. 138 § 1 kpa. Z zaskarżonej decyzji nie wynika aby decyzja organu pierwszej instancji budziła merytoryczne zastrzeżenia. Okoliczność ta sprawia, że organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 2 kpa. W ocenie skarżącego Kolegium dopuściło się również naruszenia naczelnej zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 kpa, art. 28, art. 29 oraz art. 136 i art. 138 § 2 kpa w związku z art.53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu. Błędne jest stanowisko organu co do uzgodnień wymaganych art. 53 ust.4 pkt 1 ustawy o planowaniu, gdyż inwestycja objęta wnioskiem inwestora nie wymaga uzgodnienia z marszałkiem województwa , gdyż nie jest to inwestycja o znaczeniu krajowym. Poza tym, zgodnie z uchwałą NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00 Prezydent miasta na prawach powiatu nie ma obowiązku dokonania odrębnego uzgodnienia ze starostą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wspomnianej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte zostało na podstawie art. 138 § 2 kpa. Wydanie przez organ na podstawie tego przepisu decyzji kasacyjnej uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej przez organ drugiej instancji, a strona tego postępowania ma prawo do merytorycznego załatwienia sprawy, rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją pierwszej instancji. Wynika z tego, że przepis art. 138 § 2 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco ( por. uchwała SN z dnia 16.01.1997r. III ZP 5/96, uchwała NSA z dnia 4.05.98r. FPS 2/98, ONSA 1998/ 3/79, wyrok NSA z dnia 25 maja 1983r, II SA 403/83, publ. ONSA 1983/1/38). Decyzja kasacyjna może więc być podjęta w tylko sytuacjach, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa., tj. wówczas, gdy zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone przez ten organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy obowiązany jest wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 kpa. Należy zgodzić się z zarzutem skargi, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie był uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej o wyjątkowym charakterze. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa sam winien bowiem rozstrzygnąć o tym czy podmiot składający wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego był prawidłowo reprezentowany. Wyjaśnienie tej kwestii mieści się bowiem w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 kpa. Uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy kolegium odwoławcze naruszyło art. 138 § 1 i art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którymi organ rozpatrując odwołanie ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 kpa pkt 1-3 kpa. Należy również stwierdzić, iż organ odwoławczy uchylając się od przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów, w sytuacji gdy z tych samych względów wydawał w tej samej sprawie decyzję kasacyjną dopuścił się obrazy zasadny szybkości i prostoty postępowania, określonej w art. 12 § 1 kpa. Należy zgodzić się, że stroną skarżącą, iż w przypadku gdy decyzja w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie drogi wydawana jest przez prezydenta miasta na prawach powiatu nie wymaga dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, skoro w świetle art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) prezydent miasta jest zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta na prawach powiatu, z wyłączeniem autostrad i dróg ekspresowych. W niniejszej sprawie droga wskazana we wniosku inwestora nie ma charakteru autostrady jak też drogi ekspresowej. Z podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 cyt. ustawy.