II SA/Sz 467/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki /spr./ Asesor WSA Arkadiusz Windak Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skarg Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Spółkę A. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nakładające obowiązek uiszczenia kary w kwocie [...] zł. z tytułu nielegalnego użytkowania pawilonu handlowego zlokalizowanego na działce nr [...] w [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podano, że Spółka A., złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie wybudowanego pawilonu handlowego. W związku z tym organ I instancji w dniu [...] r. przeprowadził obowiązkową kontrolę tego obiektu, stwierdzając naruszenie warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę polegające na rozpoczęciu użytkowania obiektu, bez uzyskania ostatecznejdecyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z oświadczenia pracownicy Spółki A.i wynika, że działalność handlowa prowadzona była od dnia [...] r. Po stwierdzeniu tych okoliczności organ I instancji wydał postanowienie o ukaraniu powołując się na art. 57 ust 7, art. 59f, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Na postanowienie organu I instancji zażalenie wniósł inwestor, wnioskując o jego uchylenie i zarzucając, że nie zgadza się z obciążaniem karą w takiej wysokości poza tym nieruchomość na której znajduje się obiekt jest od [...] r. w posiadaniu zależnym przedsiębiorstwa [...], które zarządza nieruchomością i prowadzi działalność gospodarczą, dlatego inwestor nie powinien być obciążany skutkami działań nierzetelnego kontrahenta. Ponadto nałożona kara jest rażąco niewspółmierna do winy spowodowanej przedwczesnym podjęciem działalności i nie odpowiada stopniowi zawinienia strony, stanowiąc dla niej szykanę. Organ II instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów stwierdził, że z treści protokołu obowiązkowej kontroli, podpisanego przez pełnomocnika inwestora oraz pracownika Spółki A. jednoznacznie wynika, że wybudowany obiekt budowlany został udostępniony osobom trzecim i od dnia [...] r. rozpoczęto działalność handlową, przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu (decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, stosując odpowiednio przepisy, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), gdzie stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. i podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 , 2, 3 Prawa budowlanego). Przedmiotowy obiekt budowlany zakwalifikować należy do XVII kategorii według załącznika do ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika, iż dla obiektów handlowych i usługowych takich jak sklepy, współczynnik kategorii obiektu (k) równy jest 15, a współczynnik wielkości obiektu (w) równy jest 1,0. Kara grzywny za nielegalne użytkowanie obiektu handlowego wynosi: s x 10 x k x w = 500 x 10 x 15 x 1,0 = 75 000 zł, zatem organ powiatowy prawidłowo określił wysokość kary za samowolne użytkowanie obiektu handlowego. Organ II instancji wyjaśnił nadto, że strona skarżąca w przedmiotowym postępowaniu ma status inwestora, któremu decyzją z dnia [...] r. udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu i to na inwestorze spoczywają obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego. Obowiązujące przepisy nie dają możliwości uznaniowego ich stosowania. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka A. wnosząc o jego uchylenie i zarzucając naruszenie art. 57 ust. 7, 59f ust. 1 i 59g Prawa budowlanego przez jego zastosowanie oraz naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez zastosowanie kary niewspółmiernie wysokiej do stopnia naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że inwestor nie ponosi winy za fakt podjęcia działalności w obiekcie przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji wskazującej na niewspółmierność kary w stosunku do wartości obiektu jak również w stosunku do skali naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się wprost do zarzutów wskazanych w zażaleniu. Nieruchomość, na której znajduje się obiekt od [...] r. jest w posiadaniu zależnym przedsiębiorstwa [...], które zarządza nieruchomością i prowadzi działalność gospodarczą. W chwili podejmowania inwestycji przedstawiciele [...] byli zobligowani do czasowego zaprzestania działalności w [...] oraz podjęcia jej dopiero po wybudowaniu nowego pawilonu i uzyskaniu wszelkich niezbędnych pozwoleń warunkujących użytkowanie obiektu. Zostali również powiadomieni, że w dniu [...] r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, w związku z tym nie powinni rozpoczynać działalności gospodarczej przed uzyskaniem stosownej decyzji ostatecznej. Mimo to, bez zgody i porozumienia z inwestorem [...] podjął w dniu [...] r. działalność gospodarczą w obiekcie. Strona skarżąca nie miała żadnej wiedzy, że w pawilonie prowadzona jest sprzedaż. Dlatego też nie powinna być obarczana skutkami działań nierzetelnego kontrahenta. Ponadto nałożona kara jest rażąco niewspółmierna w stosunku do winy i wartości samego obiektu. Wybudowanie niewielkiego pawilonu handlowego kosztowało około [...] zł i zostało przeprowadzone zgodnie z wymogami prawa budowlanego. Przed rozpoczęciem działalności został złożony wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W momencie przeprowadzenia kontroli przez inspektora PINB działalność prowadzona była zaledwie od siedmiu dni. Wszystkie te okoliczności wskazują, że kara w wysokości [...] zł w żaden sposób nie odpowiada stopniowi zawinienia strony i stanowi dla niej szykanę. Strona skarżąca zdaje sobie sprawę, że wysokość kary jest w sposób sztywny ustalona przepisami prawa i organ nie ma możliwości miarkowania należności. Jednakże zdaniem skarżącej niedopuszczalne jest, aby kara za naruszenie prawa była tak dalece niewspółmierna do stopnia jego naruszenia. Stosowanie takich kar w sposób ewidentny narusza zasady sprawiedliwości społecznej wyrażone w art. 2 Konstytucji RP. Normy konstytucyjne mają charakter nadrzędny nad przepisami prawa budowlanego i powinny być bezpośrednio stosowane, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Dlatego też w oparciu o te zasady zaskarżone postanowienie powinno być uchylone. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Strona skarżąca nie kwestionując faktu prowadzenia działalności handlowej w lokalu Spółki A. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie sformułowała następujące zarzuty. Po pierwsze, lokalem dysponował inny podmiot, który był poinformowany o wymogach stawianych przez przepisy budowlane. Po drugie, wymierzona kara jest nieproporcjonalna do stopnia zawinienia oraz do wartości obiektu i stanowi dla strony szykanę. Po trzecie, wymierzeniekary w takiej wysokości należy ocenić jako działanie niekonstytucyjne, naruszające art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do podniesionych zarzutów należy stwierdzić, że art. 57 Prawa budowlanego reguluje tryb postępowania w sprawach zawiadomień o zakończeniu budowy i składania wniosków o udzielenie pozwoleń na użytkowanie. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjno-budowlanego. Artykuł 57 Prawa budowlanego jest skierowany do inwestora i na nim spoczywa obowiązek zawiadomienia organu i uzyskania stosowanego pozwolenia. W rozpoznawanej sprawie inwestorem jest strona skarżąca, która miała świadomość wymogów stawianych przez przepisy budowlane i dlatego ją obciążają skutki wcześniejszego użytkowania lokalu, mimo przekazania obiektu do dyspozycji innemu podmiotowi. W kwestii wysokości kary w odniesieniu do wartości obiektu trzeba wskazać, że kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie pozostaje w związku z wartością obiektu budowlanego, lecz jego kategorią, określoną w przepisach (załącznik do ustawy Prawo budowlane). Nie ma też znaczenia stopień zawinienia, np. celowe działanie, niedbalstwo, czy brak staranności, ponieważ kara uzależniona jest tylko od faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed uzyskaniem odpowiedniego pozwolenia. Nie można również uwzględnić zarzutu strony skarżącej dotyczącego niekonstytucyjności kary wymierzonej na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r., P19/06, ( OTK-A 2007, nr 1, poz. 2) stwierdził, że art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217) w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie sytuacji, w której obiekty budowlane były użytkowane, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Przewidziana w powołanym przepisie kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest w związku z tym wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Trybunał stwierdził, że uprawnienie organów administracji do wymierzania kary administracyjnej mieści się w ramach porządku konstytucyjnego i nie może być traktowane jako wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Trybunału w przypadku kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez zezwolenia istnieje pewien automatyzm, jednak takie rozwiązanie uniemożliwia organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.