II OSK 1181/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 524/07 w sprawie ze skargi Z. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., II SA/Sz 524/07, oddalił skargę Z. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007, nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Myśliborzu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], na podstawie art.57 ust.7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 nr 156, poz.1118 ze zm.), wymierzył R. i Z. K. karę w wysokości 75.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – budynku warsztatu zegarmistrzowskiego z częścią socjalną wybudowanego przy ul. [...] w B.. Użytkowany obiekt został wybudowany na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Barlinku o pozwoleniu na budowę z dnia 15 października 1985 r. Następnie Burmistrz Miasta i Gminy Barlinek, działając w imieniu Kierownika Urzędu Rejonowego w Myśliborzu, decyzją z dnia 17 lipca 1995 r. nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie części użytkowej obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Gorzowskiego w dniu 9 września 1995 r. Wyrokiem z dnia 24 maja 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu oddalił skargę Z. K. na wymienioną decyzję Wojewody Gorzowskiego. Powyższe ustalenia stały się podstawą wymierzenia R. i Z. K. kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. b) Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. i Z. K., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Inwestorem warsztatu zegarmistrzowskiego z częścią socjalną był Z. K.. Kara z tytułu nielegalnego użytkowania (art.57 ust.7 Prawa budowlanego) winna była być nałożona na inwestora Z. K., wobec tego niewłaściwie nałożono karę na R. i Z. K.. Organ I instancji nie ustosunkował się do twierdzeń inwestora o zgłoszeniu obiektu do użytkowania, jak też nie ustalił daty przystąpienia do użytkowania całego obiektu, a w szczególności - czy nastąpiło to przed wydaniem przez Wojewodę Gorzowskiego decyzji z dnia 9 września 1995 r. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. c) Z. K. w skardze na powyższe postanowienie zarzucił naruszenie prawa poprzez nie zawiadomienie strony o zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w konsekwencji — uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego. Organ nie ustosunkował się do zarzutów odwołania. Żadną decyzją nie nałożono na niego obowiązku uzyskania zezwolenia na użytkowanie całego obiektu budowlanego. Od 1995 r. użytkuje cały obiekt, a w 1995 r. Burmistrz, sprawujący nadzór budowlany, aktem stałego zameldowania potwierdził, że inwestor przedłożył dokumenty uprawniające do zameldowania takie jak: dokument potwierdzający nadanie numeru inwentarzowego dla nowo wzniesionego budynku, dokument potwierdzający, że budynek nadaje się do zamieszkania, dokument potwierdzający, że dysponuje prawem do przebywania w tym obiekcie, oraz to, że w razie braku przedłożenia wyżej wymienionych dokumentów organ był zobowiązany odmówić zameldowania inwestora we wzniesionym przez niego budynku. Organ odwoławczy zobowiązany był ustalić i rozstrzygnąć czy po zameldowaniu inwestor ma prawo do użytkowania obiektu i mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. P 27/05. 2. Wyrokiem z dnia 19 września 2007 r., II SA/Sz 524/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z. K. na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2007, nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane na podstawie art.138 § 2 K.p.a. ma charakter kasacyjny, a przesłanką jego wydania jest zakres koniecznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art.138 § 2 w zw. z art.144 K.p.a.). Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, takich jak data przystąpienia do użytkowania całego obiektu budowlanego oraz czy skarżący faktycznie nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Ustalenie tych okoliczności wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co stanowi wystarczającą przesłankę wydania decyzji przewidzianej w art.138 § 2 K.p.a. W toku ponownego postępowania skarżący będzie miał możliwość wyjaśnienia kwestii podnoszonych w skardze, a dotyczących możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania ewentualnych wniosków dowodowych. Organ odwoławczy nie jest zobowiązany do zastępowania organu I instancji i przeprowadzania postępowania dowodowego w zastępstwie tego organu, ponieważ mogłoby to doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy byłby zobowiązany do zapoznania skarżącego z zebranym materiałem dowodowym, gdyby faktycznie zebrał w sprawie nowy materiał dowodowy. Wskazany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., P 27/05, dotyczy zupełnie innej kwestii niż rozstrzygana w przedmiotowym postępowaniu, a mianowicie możliwości legalizacji samowoli budowlanych popełnionych przed 11 lipca 1998 r. i nie znajduje zastosowania w sprawie dotyczącej nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. 3. W skardze kasacyjnej Z. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") poprzez błędnego uznanie, że zakres postępowania dowodowego jest znaczny, a organ II instancji nie ma obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego bądź zlecenia tego postępowania organowi I instancji w trybie art.136 K.p.a., - naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i skrótowe odniesienie się do istoty zarzutu zawartego w skardze dotyczącego zastosowania sankcji określonej w ustawie do stanu faktycznego istniejącego w czasie, kiedy sankcja ta nie obowiązywała. Organ II instancji co do swej istoty jest powołany do merytorycznego i reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy. Artykuł 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy, a uprawnienia kasacyjne organu II instancji winne być stosowane z umiarem i odpowiednim wyważeniem zakresu postępowania dowodowego, jakie winno i może być przeprowadzone przed organem II instancji w ramach postępowania wyjaśniającego. Uprawnienia kasacyjne, ze swej istoty, należą do kompetencji sądów administracyjnych. Bezzasadne jest uzurpowanie sobie przez organ II instancji kompetencji kasacyjnych, a tym bardziej tolerowanie takiego sposobu procedowania przez sąd administracyjny. Skarżący w wyniku odwołania liczył na merytoryczne rozpoznanie jego sprawy przez organ II instancji. Sąd I. instancji naruszył art.141 § 4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i skrótowe odniesienie się do istoty zarzutu dotyczącego zastosowania sankcji określonej w ustawie do stanu faktycznego istniejącego, w czasie kiedy sankcja ta nie obowiązywała. Okoliczność tę powołał Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 18 października 2006 r. P 27/05, który podkreśla zakaz stanowienia norm prawnych mających działać wstecz. Nawet jeżeli organ stwierdził, że strona użytkowała obiekt bez zezwolenia, to organ nie mógł zastosować sankcji, jaka nie obowiązywała w momencie użytkowania bez zezwolenia na użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może być uwzględniona, gdyż skarga kasacyjna nie wykazała, aby Sąd I instancji naruszył swym wyrokiem prawo przedmiotowe. A. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu, jakoby Sąd I instancji naruszył art.151 P.p.s.a. przez to, że w zaskarżonym wyroku błędnie zaaprobował stanowisko Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego, że zakres koniecznego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie jest tak znaczny, że brak nie powinien być usunięty przez organ II instancji art.136 K.p.a. ani we własnym zakresie, ani – zlecając to postępowanie organowi I instancji w trybie art.136 K.p.a. Przede wszystkim nieprawidłowe jest przeciwstawianie kompetencji organu odwoławczego – kompetencjom sądu administracyjnego. Argumentacja skargi kasacyjnej, że "uprawnienia kasacyjne należą z istoty swej do kompetencji sądów administracyjnych" jest nietrafna, gdyż przemilcza kompetencję kasacyjną organu odwoławczego oraz w niedopuszczalny sposób z kompetencji sądu administracyjnego wyprowadza wniosek o kompetencjach organu administracyjnego. Oczywiście nietrafny jest zarzut "uzurpowania sobie przez organ II instancji kompetencji kasacyjnych" — gdyż w istocie rzeczy kwestionuje on dopuszczalność stosowania przez organ odwoławczy art.138 § 2 K.p.a. Takie stanowisko nie zasługuje na akceptację tym bardzie, że nie zostało wsparte adekwatną argumentacją. Zastosowanie przez organ odwoławczy kompetencji kasacyjnej z art.138 § 2 K.p.a. samo przez się nie może być w żaden sposób uważane za argument mogący przemawiać na rzecz bądź przeciw wadliwości albo prawidłowości zaskarżonego postanowienia organu administracyjnego II. instancji, ani – wyroku Sądu I instancji. Ogólna teza przytoczona w skardze kasacyjnej, iż "organ II instancji (...) jest powołany do merytoryczno-reformatoryjnego rozstrzygnięcia sprawy" jest powszechnie aprobowana, między innymi ze względu na systematykę art.138 K.p.a., gdzie kompetencja kasacyjna została wymieniona na samym końcu, jak i ze względu na kodeksową zasadę ekonomii (szybkości) procesowej. "Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia." (art.12 § 1 K.p.a.). Jednakże każda zasada ogólna nieuchronnie doznaje wielu szczegółowych korekt i zastrzeżenia zostały uczynione przez ustawodawcę również w odniesieniu do postępowania odwoławczego. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." (art.138 § 2 K.p.a.). W niniejszej sprawie decyzja organu I. instancji została wydana bez należytego, udokumentowanego ustalenia (a) kiedy inwestor przystąpił do użytkowania całego obiektu budowlanego oraz (b) czy skarżący faktycznie nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy, tj. braku jakiegokolwiek materiału dowodowego pozwalającego odpowiedzieć w sposób wiarygodny na wymienione tu dwa pytania, organ odwoławczy był uprawniony do przekazania sprawy organowi I. instancji do ponownego rozpoznania. Wobec wysokości wymierzonej kary (75.000 zł) organ odwoławczy mógł wysunąć na plan pierwszy zasadę 2-instancyjności postępowania czyli prawo do dwukrotnego, ale kompletnego i wyczerpującego przeprowadzenia postępowania administracyjnego. B. Skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustalenia dokonanego przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, takich jak data przystąpienia do użytkowania całego obiektu budowlanego oraz czy skarżący faktycznie nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Skarga kasacyjna skoncentrowała się na wykładni art.138 § 2 K.p.a. dla wykazania błędu Sądu I. instancji w interpretacji tego przepisu. Tą interpretację Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za nietrafną. Wprawdzie w skardze wniesionej do Sądu I instancji Z. K. wyraźnie stwierdził, że użytkuje budynek od 1995 r., ale zarazem przeczy faktowi wydania decyzji nakładającej na niego obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, a ten fakt został potwierdzony przez wyrok NSA z dnia 24 maja 1996 r. C. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej odwołuje się do art.141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie prawa najpierw przez organ administracyjny, a następnie przez sąd administracyjny miało polegać na tym, że "lakonicznie i skrótowo Sąd ustosunkował się do zarzutu zawartego w skardze, a dotyczącego zastosowania sankcji określonej w ustawie do stanu faktycznego istniejącego w czasie kiedy sankcja ta nie obowiązywała." Ten zarzut nie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony w konsekwencji nie uwzględnienia poprzedniego zarzutu (o czym mowa w punkcie A niniejszego uzasadnienia). Bez należytego określenia czasu samowolnego użytkowania budynku nie jest możliwe udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie o konsekwencje takiego działania inwestora. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I. instancji o wymierzeniu kary inwestorowi, sąd administracyjny musiałby uchylić postanowienie organu odwoławczego jako przedwcześnie kończące postępowanie, w którym kara została wymierzona bez należytego wyjaśnienia, jaki czas obejmuje samowolne użytkowanie budynku i jakie konsekwencji takiego postępowania zostały przez ustawę określone. Skarga kasacyjna domaga się wytknięcia Sądowi I instancji błędu albowiem w ocenie strony skarżącej w momencie przystąpienia do użytkowania nie obowiązywały przepisy o nakładaniu kary przez organy administracyjne — do tego argumentu skargi kasacyjnej można się prawidłowo ustosunkować dopiero po ustaleniu okresu czasu w którym miało miejsce samowolne użytkowanie. D. Sąd I instancji uznał również prawidłowo za istotny argument podniesiony przez organ odwoławczy, że w sprawie niezbędne jest ustalenie czy skarżący faktycznie nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia robót budowlanych. Bezdyskusyjnie jest to warunek sine qua non prawidłowego wymiaru kary za samowolne użytkowanie budynku, a okoliczność ta nie została w żaden sposób zweryfikowana w postępowaniu wyjaśniającym. E. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.