II SA/Gl 989/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną przez nią w mocy decyzję nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] ([...]) złotych. Prezydent Miasta S. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm.), dalej powołana jako ustawa, w związku z uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu obejmującego obszar "[...]", ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] r. ustalił jednorazową opłatę w kwocie [...] zł z tytułu zbycia działek nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ( część ); nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha; nr [...] o pow. [...] ha (część); nr [...] o pow. [...] ha ( część); nr [...] o pow. [...] ha ( część ) i nr [...] o pow. [...] ha ( część ), których wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązując do jej uiszczenia Firmę "A" spółka z o.o. w W.. W motywach organ I instancji wyjaśnił, iż w powołanej na wstępie uchwale z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w S. ustaliła stawkę procentową opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy na 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego Firma "A" zbyła, stanowiące jej własność nieruchomości, opisane w decyzji, co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] r., Rep. [...] r. Kancelarii Notarialnej w W.. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] 2006 r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr A. C. ( uprawnienie MGPiB nr [...]). Z wyceny tej wynika, że wartość nieruchomości "po zmianie planu wzrosła o [...] zł, co przy uwzględnieniu ustalonej stawki procentowej daje jednorazową opłatę w wysokości określonej w decyzji. Nadto organ orzekający podał, iż objęte decyzją działki o całkowitej powierzchni [...] ha położone są na terenach oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami : [...],[...];[...],[...] i [...],[...] usługi i zieleń towarzysząca, handel, gastronomia, administracja, sport, kultura, rozrywka, obiekty i urządzenia zaplecza technicznego komunikacji. Spółka "A" w odwołaniu wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania. Domagała się także przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, a to z uwagi na nieprawidłowości operatu szacunkowego wykonanego przez A. C., w oparciu o który to operat wydano kwestionowaną decyzję. Operat nie pozwala na ustalenie jakimi kryteriami kierował się rzeczoznawca wybierając metodę wyceny, nieruchomości porównawcze, jakie dokumenty stanowiły przedmiot analizy. Nie wynika z operatu czy rzeczoznawca uwzględnił fakt położenia nieruchomości w sąsiedztwie centrum handlowego, co przesądzało już przed uchwaleniem planu o ich wyższej wartości niż innych nieruchomości. Nie można także w oparciu o operat ustalić czy biegły uwzględnił, że ponad [...] m2 wycenionych nieruchomości stanowi dno potoku [...], co wyłącza tą powierzchnie z gospodarczego zagospodarowania. Nie uwzględniono również ceny za jaką odwołująca się nabyła nieruchomości od "B" Sp. z o.o. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – po rozpatrzeniu powyższego odwołania – decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ odwoławczy powołał art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Motywując rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, dodatkowo podając, że uchwalony uchwałą z dnia [...] r. plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie [...] roku. Wobec zbycia nieruchomości przez odwołującą się w [...] 2005 roku w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez uprawnioną osobę doszło do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu i prawidłowego obliczenia jednorazowej opłaty tzw. renty planistycznej. O czynnikach powodujących wzrost wartości nieruchomości po wejściu w życie planu szczegółowo informuje operat szacunkowy na stronach [...] do [...] operat zawiera uzasadnienie wyboru metody. Zgodnie z art. 154 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z zm.) wyboru właściwego podejścia, metody, techniki szacowania dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Metody szacowania nieruchomości nie podlegają ocenie Kolegium, a rzeczoznawca dokonując wyceny uwzględnia cel dla której jest ona sporządzona. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę, że część powierzchni przedmiotowych działek stanowi dno potoku organ wyraził pogląd, że dno potoku niekoniecznie musi wpływać na obniżenie wartości działki. Wyjaśnił także organ, iż wyboru cen transakcji, które są podstawą do obliczenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Nabycie działek przez odwołującą się nastąpiło w 2001 r., a zbycie w 2005 roku, a zatem zasadnie rzeczoznawca brał pod uwagę ceny z roku 2005 i stycznia 2006 r. Zdaniem Kolegium brak też było potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej bowiem nie wymaga tego przepis prawa ani nie zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron. Organ odwoławczy podkreślił, iż Spółka nie złożyła innego operatu sporządzonego przez innego biegłego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca Spółka A domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego art. 7 i 77 kpa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych. W szczególności Spółka powtórzyła zarzuty odwołania uznając, iż organ odwoławczy we właściwy sposób nie ustosunkował się do nich, a nadto podniosła, że organy obu instancji poprzestały wyłącznie na ustaleniu stanu faktycznego w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę. W istocie – zdaniem skarżącej – organy scedowały na biegłego całość swoich uprawnień w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi na skargę o oddalenie skargi. Podał, że stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy w odniesieniu do zasad określenia wartości nieruchomości, a także osób uprawnionych do określenia tych wartości stosują się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym organ odwoławczy ograniczył się do sprawdzenia czy postępowanie w sprawie było prowadzone zgodnie z kpa oraz czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Z tego powodu zarzuty dotyczące braku merytorycznej oceny operatu w zakresie doboru metody wyceny, załączonych do operatu dokumentów, cen transakcyjnych nie mogły podlegać ocenie Kolegium. Zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca Spółka nie wywołała innego operatu, który mógłby być podstawą do wystąpienia o ocenie sporządzonego operatu w trybie art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona nią decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji – w ocenie składu orzekającego – nie odpowiadają prawu z uwagi na ich wydanie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, a w szczególności tych, które uzasadniają prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 roku. Artykuł 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, (burmistrz, prezydent miasta ) pobiera jednorazową opłatę określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wysokość tej opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 1 stanowi, iż wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży, a wzrost wartości nieruchomości stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z przepisu tego wynika zatem, że w przypadku uchwalenia nowego planu w czasie, kiedy na danym obszarze nie obowiązywał dotychczasowy plan, bierze się pod uwagę wartość nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego jej sposobu wykorzystania. W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tej wartości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla terenu obejmującego obszar "[...]" został zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] roku. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] w dniu [...] roku, nr [...], poz. [...], a weszła w życie z dniem [...] roku. Wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego ( uchwała z dnia [...] roku ) utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 roku na zasadzie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem w okresie od 1 stycznia 2004 roku do dnia [...] 2004 r. na terenie [...] nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie zatem organy przyjęły, że do określenia wartości nieruchomości to jest działek, których numery wymieniono w decyzji, przed datą wejścia w życie nowego planu należało przyjąć faktyczny sposób ich wykorzystania. Bezsporną jest także data zbycia nieruchomości, a mianowicie [...] 2005 r. ( akt notarialny rep. A nr [...]). W takich ustaleniach faktycznych i prawnych podstawowym obowiązkiem organu orzekającego było ustalenie przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z dnia [...] 2003 r. i faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem planu. W powyższym zakresie z naruszeniem art. 7, 77, 80 kpa organy nie poczyniły żadnych ustaleń, a oparły decyzję jedynie na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego mgr A. C., przy czym operat ten potraktował bezkrytycznie, nie dokonały żadnej jego kontroli. Wbrew stanowisku organów sporządzona przez rzeczoznawcę wycena podlegała ocenie tych organów z punktu widzenia jej kompletności i spełnienia wymogów, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 z zm.), nie mówiąc już o poprawności rachunkowej. Rzeczoznawca winien też uzasadnić przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości, a w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych. Sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa Rozdział 4 powołanego rozporządzenia. Kontrolę czy operat spełnia te warunki dokonuje organ orzekający uwzględniając przy tym zarzuty i wnioski zobowiązanego. Za niedopuszczalne należy uznać pominięcie przez organ orzekający wyjaśnienia zgłoszonych przez skarżącego zarzutów do operatu z uwagi na brak wiedzy specjalistycznej, którą dysponował rzeczoznawca. Zarzuty te dotyczyły kwestii niewątpliwie sprawdzalnych przez organ odwoławczy jak: tytułu skarżącego do działek, kryterium wyboru metody, wyboru nieruchomości porównawczych, braku istotnych dokumentów ( § 56 ust. 4 rozporządzenia ), wreszcie wyjaśnienia czy w operacie uwzględniono i w jaki sposób zajęcie części nieruchomości ([...] m2 ) przez Potok [...]. Skoro skarżąca Spółka sformułowała zarzuty do operatu, te powinien organ orzekający je wyjaśnić czy to w drodze zlecenia rzeczoznawcy sporządzenia aneksu do operatu czy też przeprowadzenia rozprawy z udziałem biegłego. Nie do zaakceptowania jest stanowisko organu odwoławczego, że nie złożenie przez skarżącą "własnego operatu" uzasadniało także nieskorzystanie z możliwości przewidzianej art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Już art. 7 kpa, ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 kpa, nakładając na organ obowiązki zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Jak już wzmiankowano wyżej w rozpoznawanej sprawie organy na podstawie operatu ustaliły, że wartość nieruchomości na skutek uchwalenia planu wzrosła o kwotę [...] zł i w związku z tym wysokość jednorazowej opłaty, którą Spółka winna uiścić wynosi [...] zł. Ustalając opłatę w takiej wysokości, przy całkowitym pominięciu sprawdzenia operatu, organy nie dostrzegły, że do obliczania wzrostu wartości nieruchomości rzeczoznawca przyjął przeznaczenie tych nieruchomości w "starym planie" z [...] roku i przeznaczenie przewidziane w planie zatwierdzonym uchwałą z [...] roku. Taki sposób obliczania wzrostu wartości nieruchomości w przypadku uchwalenia planu, a nie jego zmiany narusza art. 37 ust. 1 ustawy, a przyjęcie tej wartości przez organ orzekający z twierdzeniem, że została ona ustalona jako różnica między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu po uchwaleniu obowiązującego planu a wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem może świadczyć jedynie o bardzo pobieżnym przejrzeniu operatu, a nawet scedowaniu na rzeczoznawcę rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Z tych względów decyzję organów obu instancji jako wydane bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, nie mogły się ostać i podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.). Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 cyt. ustawy, a o kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 tejże ustawy ( wpis [...]+ wynagrodzenie adwokackie [...] + opłata skarbowa [...] zł ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy niezbędne będzie uzupełnienie materiału dowodowego sprawy oraz uzupełnienie, a jeżeli organ dojdzie do takiego wniosku, zlecenie sporządzenia nowej opinii przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie ustalenia wzrostu wartości przedmiotowych działek w odniesieniu do poprzedniego faktycznego ich użytkowania, wyjaśnienie wyboru metody szacowania przy uwzględnieniu położenia działek i ograniczenia w ich wykorzystaniu z uwagi na przebieg Potoku [...]. Nadto organy nowy ( uzupełniony ) operat winny skontrolować pod kątem zgodności z przywołanym na wstępie rozporządzeniem, a także pod względem formalnym ( rachunkowym, czytelności, przejrzystości ). Za celowe dla załatwienia sprawy należy uznać zapoznanie rzeczoznawcy z zarzutami skarżącej złożonymi do operatu poprzedzającego wydanie decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie.