II SA/Kr 1349/05

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Grażyna Firek / spr. / AWSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2005 r. nr Kol. Odw. [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia warunków zabudowy II. w pozostałej części uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy II S.A./Kr 1349/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2005 r. znak: [...] na podstawie art. 59 ust.1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn.zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) Prezydent Miasta K. po rozpatrzeniu wniosku J. K. dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Przebudowa dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne, rozbudowa budynku w kierunku wschodnim i południowym o cześć mieszkalną oraz wiatę garażową" na działce nr [...] oraz [...] obr [...] w K.: 1.odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji w zakresie rozbudowy budynku w kierunku wschodnim i południowym o część mieszkalną oraz wiatę garażową oraz 2.ustalił warunki zabudowy dla powyższej inwestycji w zakresie przebudowy dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne., wskazując jako załącznik Nr 1 - warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno – architektonicznej i załącznik Nr 2-Linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1: 1000 wraz częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, o której mowa w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadził postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z treścią art. 61 ust. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, 2) teren ma dostęp do drogi publicznej, przez który rozumie się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999, Nr 15, póz. 139 ze zmian.), 1) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W wyniku zaś przeprowadzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne w części polegającej na przebudowie dachu w budynku mieszkalnym jest zgodne z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz innymi przepisami prawa, natomiast w części polegającej na rozbudowie budynku w kierunku wschodnim i południowym o część mieszkalną oraz wiatę garażową jest niezgodna z cytowanym wyżej przepisem art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zd. organu ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z wyrysu z mapy sytuacyjno - wysokościowej z dnia [...] 2005 r., a także materiałów zebranych w związku z przeprowadzaniem analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, iż szerokość elewacji frontowej budynku, którego przebudowa jest przedmiotem wniosku, wynosi ok.16 m. Z przeprowadzonej analizy wynika zaś, że w obszarze wyznaczonym wokół terenu inwestycji szerokość elewacji frontowych budynków wolnostojących kształtuje się w przedziale od ok. 8 m (budynek na działce[...]) do ok. 16 m (budynki na działkach [...] i[...]),a zatem największa szerokość elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym odpowiada aktualnej szerokości elewacji frontowej budynku na działce nr[...]. W tej sytuacji ustalenie szerokości elewacji frontowej zgodnie z §6 ust. l rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącym, iż szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika, z tolerancją do 20%, zd. organu I instancji, nie jest możliwe. Zgoda na rozbudowę i dobudowę wiaty garażowej spowodowałaby bowiem zwiększenie wskazanego wyżej wskaźnika do wielkości znacznie wykraczającej poza maksymalną szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się obszarze analizowanym, a dostępnych z ulicy [...] i stanowiłoby również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, iż w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m. in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury natomiast to skutkowało odmową ustalenia warunków zabudowy dla części zamierzenia inwestycyjnego. W odniesieniu do pozostałej części wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego organ I instancji stwierdził jego zgodność z przesłankami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał, że w toku postępowania uzyskał uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.: postanowienie Zarządu Gospodarki Komunalnej-znak [...] z dn.[...] 2005 r., postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. - znak: [...] z dnia [...] 2005 r. oraz opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta znak [...] z dn. [...] 2004 r. w zakresie komunikacji. Dlatego też w odniesieniu do tej części zamierzenia inwestycyjnego tj. w zakresie przebudowy dachu w budynku mieszkalnym z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne warunki zabudowy ustalił. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie pkt 1 tj. w zakresie w jakim organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy w ustawowym terminie złożył J. K. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji na podstawie analizy błędnie przyjął , że budynek znajdujący się na działkach objętych zamiarem inwestycyjnym obecnie posiada elewację frontową o długości 16 m., podczas gdy długość ta faktycznie wynosi 11 m. Błąd ten wynika zaś stąd, że ustalając długość elewacji doliczono długość wiaty opartej o budynek od strony zachodniej oraz południowej, podczas gdy wiata ta nie posiada fundamentów i jest wsparta na podporach betonowych, nie jest zatem budynkiem i jako konstrukcja tymczasowa utworzona została tylko i wyłącznie dla potrzeb magazynowych do czasu rozbudowy budynku zgodnie z przedłożonym wnioskiem.. Odwołujący się podkreślił nadto, że część budynków wzniesionych przy ul. [...] posiada długość elewacji frontowej znacznie przekraczającą przyjęty współczynnik 16m. Decyzją z dnia [...] 2005 r. znak: [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania na zasadzie art. 59, art. 60, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm./, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1588/, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy /Dz.U. z 2003 roku, nr 164, poz. 1589 oraz art. 138 § l pkt. l k.p.a. Samorządowe Kolegium, Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdyż analiza zgromadzonego w sprawie postępowania dowodowego prowadzi do wniosku, że nie zostały spełnione w stosunku do części zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem pn.: rozbudowa budynku w kierunku wschodnim i południowym o część mieszkalną oraz wiatę garażową na działce nr [...] oraz [...] obr. [...] warunki określone w art.61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy , powołując się na treść analizy urbanistycznej sporządzonej przez mgr inż. arch. E. K. - wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów pod nr [...], stwierdził, że planowane zamierzenie inwestycyjne w części oznaczonej jako rozbudowa budynku w kierunku wschodnim i południowym o część mieszkalną oraz wiatę garażową na działce nr [...] oraz [...] obr. [...], nie spełnia warunku określonego we wskazanym przepisie , skoro przekracza dopuszczalne gabaryty i przez co narusza zasady ładu przestrzennego nakazujące wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Zdaniem Kolegium przedmiotowa analiza sporządzona została w sposób zgodny z obowiązującymi w tej materii przepisami prawa, co spowodowało, iż wydana na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, zatem brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił, że przed wydaniem decyzji nie został wezwany do zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także nie został zawiadomiony o czynnościach w terenie, wynikiem których była analiza sporządzona przez mgr inż. arch. E. K., przez co została naruszona zasada czynnego udziału strony w postępowaniu z art. 10 Kpa. Podtrzymał także zarzuty zgłoszone uprzednio w odwołaniu, a to, że powyższa analiza stanowiąca podstawę decyzji organów obu instancji nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym. Skarżący wskazał, że wbrew ustaleniom wynikającym z treści analizy zabudowa na sąsiednich nieruchomościach, które to budynki w analizie zostały pominięte, przekracza nawet 18 m. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przytoczył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U.Nr 153 poz.1270 ze zm./ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania , nie będąc przy tym związanym granicami skargi / art. 134 ustawy/. Zgodnie zaś z treścią art. 145 § 1 pkt 1/ b/ i c/ tej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do treści art. 145 §1 ust. 2 tej ustawy stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z treścią art. 135 cyt. ustawy sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zd. Sądu organ odwoławczy orzekając w zakresie w jakim organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kpa wobec braku w tym zakresie odwołania. Jakkolwiek funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy co oznacza , że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania to zasad tych nie należy stosować automatycznie, ale odnosić do konkretnej sprawy. Sam fakt, że rozstrzygnięcia dotyczące różnych żądań w sensie przedmiotowym znajdują się w jednej decyzji, zd. Sądu w składzie rozpoznającym nin. skargę , nie oznacza , że wszystkie takie rozstrzygnięcia, w przypadku złożenia odwołania jedynie w zakresie jednego z nich mogą być przedmiotem kontroli organu odwoławczego. I tak w sprawie nin. jakkolwiek w I instancji formalnie została wydana jedna decyzja administracyjna Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy to zawierała dwa rozstrzygnięcia, odnoście dwóch w sensie przedmiotowym wniosków tj. o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie przebudowy dachu w budynku mieszkalnym przy ul. [...] nr 5 z wykorzystaniem poddasza na cele mieszkalne oraz odmowę ustalenia warunków zabudowy dla rozbudowy tego samego budynku w kierunku wschodnim i południowym o część mieszkalną oraz wiatę garażową. J. K. złożył odwołanie jedynie co do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej rozbudowy budynku, a zatem rozstrzygnięcie co do drugiego wniosku tj. dotyczącego przebudowy dachu i poddasza, zd. Sądu, stało się ostateczne, a orzekanie w jego przedmiocie stanowiło naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156§1 pkt 2 Kpa. Z przytoczonych względów na podstawie cyt. wyżej art. 145§1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Nadto Sąd uznał zarzuty zgłoszone w skardze za uzasadnione. Stosownie do treści art. 10 §1 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W nin. sprawie zasada ta została naruszona. Analiza akt postępowania pozwala stwierdzić, że skarżący został pouczony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 23 lutego 2005 r., natomiast przed wydaniem decyzji skarżący nie został powiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i nie zakreślono skarżącemu terminu do zapoznania się z tymi dowodami oraz zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń do zgromadzonych dowodów. Doszło zatem, zd. Sądu, do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a naruszenie tej zasady stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Spełniona zatem została reguła z art. 145§1 pkt 1/b/ . Zd. Sądu w nin. sprawie doszło także do naruszenia reguł z art. 7 i 77 Kpa, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego należało uznać , że spełniona została także reguła z art. 145§1 pkt 1/c/. Organ I instancji dokonał ustaleń faktycznych dających podstawę do stwierdzenia, że zamierzenie inwestycyjne w części polegającej na rozbudowie budynku w kierunku wschodnim i południowym o część mieszkalną oraz wiatę garażową jest niezgodne z regułą z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. /Dz.U.Nr 80 poz.717 ze zm./, bowiem rozbudowa taka spowodowałaby przekroczenie wskaźnika szerokości elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizowanym - na podstawie analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. E. K. W odwołaniu skarżący kwestionował treść przedmiotowej analizy i ustalenia dokonane na jej podstawie zarzucając, że w analizie błędnie ustalono szerokość elewacji frontowej budynku, który zamierza rozbudować, uwzględniono bowiem szerokość wiaty opartej o budynek od strony zachodniej i południowej, tj. znajdującej się w miejscu, w którym zamierza rozbudować budynek, a ponadto , że w analizie nie uwzględniono budynków wzniesionych przy ul. [...], których szerokość elewacji frontowej znacznie przekracza przyjęty współczynnik 16 m. Organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w zakresie zgłoszonych zarzutów, a przecież gdyby bodaj jeden z tych zarzutów zasługiwał na uwzględnienie to okazać by się mogło, iż zamierzenie inwestycyjne w kwestionowanej części byłoby zgodne z przesłankami określonymi w art. 61 ust.1 pkt 1 cyt. ustawy, co skutkowałoby ustaleniem warunków zabudowy. Mając zatem na uwadze przytoczone wyżej względy Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku, polecając by ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie odpowiadającym przedstawionym wyżej uwagom /tj. co do aktualnej szerokości elewacji frontowej budynku objętego zamierzeniem rozbudowy oraz wskaźnika tej szerokości w analizowanym terenie z uwzględnieniem budynków wskazanych przez skarżącego, a znajdujących się w sąsiedztwie budynku objętego zamiarem rozbudowy/ z zachowaniem reguły z art. 10 Kpa .