II OSK 504/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) Sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1409/04 w sprawie ze skargi "[...]"[...] Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2004 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od "[...]"[...] Spółki Akcyjnej w K. na rzecz [...] Sp. z o. o. w K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 504 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi "[...]" Małopolskiej Spółki Akcyjnej w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla: Przedsiębiorstwa Budowlanego Produkcji i Usług "[...]" Sp. z o.o. w K.. Pozwoleniem zostało objęte zamierzenie budowlane "[...]" budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami handlowymi i biurowymi, garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną, przyłączem wodociągu i kanalizacji sanitarnej na działkach [...], [...], przyłączem kanalizacji deszczowej na działkach [...], [...],[...], [...], przyłączem kabla średniego napięcia na działce [...], przyłączem centralnego ogrzewania na działce [...] i wjazdem na działkę [...]. Zamierzenie budowlane zostało zlokalizowane przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] K. - K.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto organ I instancji uznał, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przepisami techniczno – budowlanymi, a projekt budowlany jest kompletny i posiadający wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został wykonany przez osobę uprawnioną. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła "[...]" Małopolska S.A. w K., zarzucając organowi I instancji, iż wydając decyzję naruszył przepis art. 144 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze, ponieważ ogłoszono upadłość Przedsiębiorstwa Budowlanego Produkcji i Usług "[...]" Sp. z o.o. w K. obejmującą likwidację jego majątku, a postępowanie administracyjne dotyczące masy upadłości mogło być dalej prowadzone jedynie przez syndyka lub przeciwko niemu. Naruszono tym samym art. 97 § 3 k.p.a., ponieważ w sytuacji utraty przez stronę zdolności do czynności prawnych, postępowanie administracyjne powinno zostać zawieszone. Ponadto zarzucono powyższej decyzji, że inwestor w chwili wydania decyzji nie był już właścicielem nieruchomości, która została wniesiona do spółki "[...]" Sp. z o.o. w K.. Po rozpoznaniu powyższego odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] października 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swą decyzję organ odwoławczy stwierdził, że projekt budowlany, będący podstawą wydania pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami techniczno- budowlanymi. Został on uzupełniony o oświadczenie projektanta o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z umową użyczenia z dnia 9 marca 2004 r. zawartą pomiędzy Przedsiębiorstwem Budowlanym Produkcji i Usług "[...]" Sp. z o.o. w upadłości, reprezentowaną przez syndyka masy upadłościowej, a Spółką z o.o. "[...]". Bezpodstawny był tym samym zarzut o wydaniu pozwolenia na budowę wbrew przepisom art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 97 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła "[...]" Małopolska Spółka Akcyjna w K., zarzucając organowi odwoławczemu wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 107 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a odnoszących się do braku legitymacji formalnej Przedsiębiorstwa Produkcji i Usług "[...]" Sp. z o.o. w K. do występowania w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący podtrzymał również zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczące naruszenia art. 97 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 ust. 1 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych niż wskazywane w niej przyczyn. Zdaniem Sądu decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2004 r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem wydana została z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na to, że postępowanie było prowadzone w stosunku do osoby zmarłej. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno w trakcie postępowania przed organem I instancji, jak i organem odwoławczym jako stronę postępowania traktowano J. G., mimo, iż przesłana jej decyzja z dnia 16 września 2003 r. wróciła z adnotacją urzędu pocztowego, iż " adresat nie żyje". Pomimo adnotacji na korespondencji o śmierci J. G. wszelkie pisma, zawiadomienia, jak również decyzje nadal kierowane były do zmarłej. Orzekające w sprawie organy, zdaniem Sądu pierwszej instancji naruszyły tym samym wszelkie podstawowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 29, art. 30, art. 61 § 4. Naruszenie powyższych przepisów postępowania mogło stanowić także podstawę do wznowienia postępowania ze względu na brak uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym stron postępowania bez ich winy. Ponadto Sąd wskazał, że spadkobiercy J. G. nie zostali zawiadomieni o toczącym się postępowaniu, a więc bez swojej winy nie brali w nim udziału. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji spowodowało zdaniem Sądu niedopuszczalność dalszej kontroli. Ponadto na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, a na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka o.o. "[...]" w K. (następca prawny "[...]" S.A.) zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania przez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. 3. naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty skargi składająca kasację Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji Spółka ją wnosząca podniosła, że Sąd pierwszej instancji błędnie zakwalifikował wadę postępowania administracyjnego, polegającą na prowadzeniu tego postępowania w stosunku do osoby zmarłej, jako uchybienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wada ta powinna być kwalifikowana jako naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. jako sytuacja, w której decyzję skierowano do osoby nie będącej stroną postępowania w sprawie. W konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. doprowadziło do kolejnego uchybienia, mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. do pominięcia art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, nie można stwierdzić nieważności decyzji, gdy nieważność ta jest konsekwencją m. in. uchybienia przepisowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Autor kasacji podkreślił, że doszło już do wybudowania obiektu budowlanego "[...]". W dniu 19 grudnia 2006 r., inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, która to decyzja stała się ostateczną w dniu 3 stycznia 2007 r. Stało się to podstawą do sprzedaży lokali mieszkalnych i użytkowych w przedmiotowym obiekcie budowlanym, w następstwie czego doszło do powstania wspólnoty mieszkaniowej. W związku z tym ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę wywołała nieodwracalne skutki prawne w postaci powstania nowego podmiotu t.j. ułomnej osoby prawnej w postaci wspólnoty mieszkaniowej. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła "[...]" Małopolska Spółka Akcyjna w K., wnosząc o jej oddalenie jako pozbawionej zasadności oraz o zasądzenie od strony wnoszącej kasację kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zarówno decyzja organu I, jak i II instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a jednocześnie Sąd ten wskazał, iż orzekające w sprawie organy naruszyły "wszelkie podstawowe przepisy kodeksu postępowania administracyjnego – art. 6,7,8,10,28,29,30,61§ 4 k.p.a." Podkreślić należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji, o czym orzeczono w zaskarżonym wyroku, wymaga nie tylko stwierdzenia niewątpliwego naruszenia prawa, ale zarazem wykazania, że było to naruszenie rażące. Kwestii tej (rozróżnienie między naruszeniem prawa i rażącym naruszeniem prawa) musi być poświęcona należyta uwaga w postępowaniu, tj. musi być wykazane jakie przyczyny spowodowały uznanie, iż w konkretnej sprawie zachodzi właśnie naruszenie prawa kwalifikowane jako "rażące". Rozumowanie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego postępowania przez organy administracyjne, stąd wymieniono w uzasadnieniu szereg przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie wskazano jednak żądnej normy prawnej, której Sąd przypisał rażące naruszenie. W konsekwencji stwierdzić należy, iż w zaskarżonym wyroku Sad pierwszej instancji nie wykazał nie tylko tego, czy naruszenie prawa jest "rażące", ale nawet tego, czy w ogóle do naruszenia prawa doszło. Należy mieć na względzie, iż przedmiotem niniejszej sprawy jest ocena legalności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto między innymi złożył wniosek w tej sprawie. Podmiot taki określany jest w myśl regulacji zawartych w ustawie Prawo budowlane inwestorem i do niego jest kierowana decyzja o pozwoleniu na budowę, o jakiej mowa w art. 32 ustawy Prawo budowlane. Ten podmiot jest też adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie stwierdzić należy, iż w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę poza inwestorem udział biorą także inne podmioty będące stronami postępowania, o ile oczywiście spełniają wymogi określone w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została na wniosek inwestora, którym było Przedsiębiorstwo Budowlane Produkcji i Usług "[...]" Sp. z o.o. w K. i tenże podmiot był adresatem kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Nie była natomiast ani adresatem kontrolowanej w sprawie decyzji, ani inwestorem w niniejszej sprawie J. G.. Zauważyć natomiast należy, iż do J. G. kierowana była korespondencja w niniejszej sprawie i jak wynika z akt administracyjnych zmarła ona w dniu 5 sierpnia 2004 r., a więc po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z akt administracyjnych wynika też, że w sprawie brały udział inne osoby fizyczne, a jeśli uwzględni się to, iż nosiły one nazwisko "G." to nie sposób wykluczyć, że są to następcy prawni zmarłej J. G.. Przedstawione wyżej okoliczności nie były jednak przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Przede wszystkim jednakże Sąd nie zajął stanowiska co do tego, czy J. G. była stroną przedmiotowego postępowania. Wskazane wyżej okoliczności przesądzają o wadliwym zastosowaniu w zaskarżonym wyroku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Powyższe okoliczności obligowały Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku, a ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wskazania wyżej przedstawione i poddać analizie kompletność okoliczności faktycznych zawartych w kontrolowanym rozstrzygnięciu, pozwalających na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Mając przytoczone wyżej względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 p.p.s.a.