II SA/Bk 814/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis, asesor WSA Wojciech Stachurski (spr.), Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz M. S. kwotę 505 (pięćset pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2004 roku znak: [...], wydaną w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową w parterze i garażami w podpiwniczeniu, na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], położonych w B. w rejonie ulic K. i D. Decyzja Prezydenta B. wydana została na wniosek "R. D." Sp. z o.o. w B. Odwołanie od tej decyzji wniosła S. P. stwierdzając, że nie wyraża zgody na realizację inwestycji na działce nr [...], bowiem pozostaje ona w użytkowaniu jej rodziny, a realizacja inwestycji pozbawi ją możliwości dalszego mieszkania w znajdującym się na tej działce domu. Ponadto, według S. P. decyzja Prezydenta wydana została bez podjęcia przez inwestora lub urząd próby przeprowadzenia z nią rozmów w tej sprawie. W trakcie postępowania odwoławczego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wpłynęły również pisma od B. i M. S. Podnosili w nich, że projektowana zabudowa powstać ma w miejscu, w którym występuje także zabudowa jednorodzinna i przy realizacji planowanego "zespołu zabudowy" należało go "zintegrować" z tą zabudową "w zakresie funkcji i gabarytu". Państwo S. zakwestionowali zawarte w decyzji ustalenie warunku obsługi w zakresie komunikacji w postaci "projektowanego zjazdu z ulicy S. i P.". Zakwestionowali również ustalenie wysokości projektowanej zabudowy "do 20 m", z możliwością 20%-owej tolerancji w sytuacji, gdy inwestor wystąpił o warunki zabudowy dla obiektu mniejszego, od 12 do 15 metrów wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji stwierdziło, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy ma charakter decyzji związanej, tzn. sposób rozstrzygnięcia sprawy nie został pozostawiony uznaniu organu administracji publicznej, ale jest ściśle determinowany obowiązującym prawem. Jeżeli nie zachodzą okoliczności określone stosownymi przepisami, urzędowi nie wolno odmówić ustalenia takich warunków. Zdaniem Kolegium w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania spełnione zostały wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym(Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Nie można zatem było odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Kolegium zwróciło uwagę, że warunki te zostały ustalone dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z częścią usługową w parterze i garażami w podpiwniczeniu, na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], położonych w B. w rejonie ulic K. i D. wraz ze zjazdami z ulic K., D. i S., a nie, jak podnoszą Państwo S., z ulicy S. i P. Zdaniem Kolegium powodem odmowy uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie mogą być okoliczności podniesione w odwołaniu przez S. P. Żaden przepis prawa nie uzależnia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy od wylegitymowania się przez podmiot ubiegający się o taką decyzję uprawnieniami do terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czy też zgodą właścicieli nieruchomości przewidzianych do zabudowy lub zagospodarowania. Decyzję o warunkach zabudowy może uzyskać każdy podmiot, a nie tylko osoba, która posiada tytuł prawny do gruntu. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie jest też dotknięta żadnymi innymi wadami, mogącymi skutkować jej uchyleniem. Granice sprawy ustalenia warunków zabudowy określa wniosek inwestora. Skoro wystąpił on o warunki dla zespołu budynków o wysokości 12-15 metrów, to i wydana decyzja jest decyzją podjętą w stosunku do obiektów o takiej właśnie wysokości. Parametr "do 20 m" (z możliwością "20% tolerancji) wyprowadzony został z analizy otaczającego terenu i w żadnym stopniu nie może być traktowany jako określenie wysokości projektowanego zespołu budynków (i to jeszcze z możliwością przekroczenia jej o dalsze 4 metry), lecz powinien być należycie rozumiany jako wyznaczający nieprzekraczalną, wynikającą z analizy terenu, maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Gdyby zatem inwestor wystąpił do organu administracji budowlanej o pozwolenie na budowę zespołu budynków o wysokości od 20 do 24 metrów, organ ten obowiązany byłby - w ocenie Kolegium - uznać, że wniosek taki dotyczy inwestycji, dla której nie ustalono warunków zabudowy. Kolegium za bezzasadne uznało także wniesione przez Państwa S. zastrzeżenia w przedmiocie pominięcia zabudowy jednorodzinnej przy określaniu funkcji i gabarytów planowanych obiektów. Zdaniem organu odwoławczego w zakresie funkcji nie istnieje sprzeczność między sposobem wykorzystania terenu inwestycji planowanej, a istniejącą zabudową. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna to nadal jedna i ta sama funkcja. Uzupełnienie jej funkcją usług w dolnych kondygnacjach, na obszarze zbliżonym do centrum miasta i właśnie w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, jest zupełnie normalnym zjawiskiem, znajdującym się w granicach wiedzy o faktach powszechnie znanych. Również gabaryty projektowanej zabudowy nie pozostają w sprzeczności z faktem istnienia w pobliżu terenu inwestycji budynków jednorodzinnych. Ani inwestor, ani organ I instancji nie przewidują bowiem zrealizowania w odległości mniejszej, niż dopuszczalna wg warunków technicznych, obiektów przysłaniających istniejące w pobliżu budynki jednorodzinne. Ustalone decyzją linie zabudowy przebiegają w odległości znacznie większej od istniejących budynków jednorodzinnych, niż wysokość zespołu. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. B. i M. S. wnieśli skargę, w której zarzucili, że decyzja ta "jest błędna, nieuwzględniającą istotnych, oczywistych błędów decyzji Urzędu Miejskiego i w sposób arbitralny traktująca prawo". Skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji organów obu instancji oraz o ponowne, rzetelne rozpatrzenia sprawy, uwzględniając wniesione przez nich zastrzeżenia. Skarżący argumentowali, że żadne z ich zastrzeżeń wniesionych do decyzji Urzędu Miejskiego nie zostało rzetelnie rozpatrzone, zaś uzasadnienie decyzji SKO w B. jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony Kolegium podnosi, iż granice sprawy ustalenia warunków zabudowy określa wniosek inwestora, z drugiej — sankcjonuje, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Urzędu Miasta, przekroczenie granic sprawy, poprzez odejście od parametrów określonych przez inwestora. Sposób potraktowania przez Kolegium jednego z zastrzeżeń Skarżących wskazuje, ich zdaniem, na dziwne zmiany w treści dokumentów, dokonujące się po ich wydaniu. Według Skarżących decyzja organu I instancji zawiera w punkcie 2c sformułowanie: "obsługa w zakresie komunikacji projektowanym zjazdem z ulicy S. i P.". Jest to, zdaniem Skarżących, chyba passus pozostały w komputerze z innej decyzji w sprawie tego samego inwestora, bo możliwego do zrozumienia związku z będącą podmiotem rzeczonej decyzji planowanej zabudowy w rejonie ulic K., S. i D. nijak zobaczyć nie sposób. Jeśli SKO twierdzi, że te zastrzeżenia są bezzasadne i opiera się w swym twierdzeniu na decyzji o warunkach zabudowy nr [...], to może to znaczyć, że decyzja ta pomiędzy [...] grudnia 2004 r., a dniem rozpatrzenia zastrzeżeń stron przez SKO zmieniła "cudownie" swoją treść. Jeszcze 15 marca 2005 r. w Urzędzie Miejskim w aktach sprawy znajdowała się decyzja nr [...] o treści takiej jak, w załączonej do skargi kopii. Przedmiotowa decyzja nie została skorygowana w trybie decyzji administracyjnej i nie została doręczona stronom w postaci innej, jak załączona przez Skarżących. Według Skarżących w decyzji o warunkach zabudowy stwierdza się, iż "projektowany zespół zabudowy powinien być uzupełnieniem istniejącej zabudowy w zakresie funkcji, gabarytu sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej i stanowić jej integralna całość". W najbliższym sąsiedztwem działek objętych tą decyzją nie ma zabudowy wielorodzinnej, lecz jednorodzinna, więc Urząd Miejski popełnia błąd wskazując istniejącą zabudowę wielorodzinną, jako jedyną miarę rzeczy. Zdaniem Skarżących decyzja o warunkach zabudowy w oczywisty sposób nie spełnia warunku, aby "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu." Decyzja ta wybiórczo i swobodnie traktuje regulacje Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588). W odniesieniu do ustalonej w decyzji linii zabudowy Skarżący podnieśli, że sąsiednie budynki na ulicy K., do których, jeśli idzie o wielkość i funkcję mogłaby nawiązywać projektowana zabudowa, położone są znacznie dalej od krawędzi jezdni. W bezpośrednim sąsiedztwie obszaru, którego dotyczy wniosek inwestora znajdują się albo budynki jednorodzinne, których linie zabudowy trudno chyba traktować jako wskaźnik dla zabudowy o zupełnie innej skali wielkości i intensywności wykorzystania terenu, albo budynki usługowe (pawilon usługowo-handlowy) czy produkcyjno-biurowe (zabudowania S. I. N.), położone znacznie dalej od krawędzi jezdni. Natomiast w odniesieniu do wysokości projektowanej zabudowy, Skarżący podnieśli, że granice sprawy ustalenia warunków zabudowy powinien określać wniosek inwestora. Inwestor wystąpił o warunki dla zespołu budynków o wysokości 12-15 metrów, więc znalezienie się w zaskarżonej decyzji parametru "do 20 m" powoduje, iż decyzja wychodzi poza granice wniosku, jest zatem decyzją nieważną. I nie ma tu nic do rzeczy wyrażane w uzasadnieniu decyzji SKO przekonanie, iż parametr ten "w żadnym stopniu nie może być traktowany jako określenie wysokości projektowanego zespołu budynków (i to jeszcze z możliwością przekroczenia jej o dalsze 4 metry), lecz powinien być należycie rozumiany jako wyznaczający maksymalną, wynikającą z analizy terenu, maksymalną wysokość elewacji frontowej". Zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, jeśli miałby być ważna, w oczywisty sposób dopuszcza budowę budynków o wysokości do 24 metrów elewacji frontowej. Według Skarżących nie jest prawdą stwierdzenie Kolegium, iż ustalone decyzją linie zabudowy przebiegają w odległości znacznie większej od istniejących budynków jednorodzinnych, niż wysokość zespołu budynków wielomieszkaniowych, dla których ustalono warunki zabudowy. Nawet bez wizji lokalnej, posługując się mapą zasadniczą w skali 1: 500 nietrudno stwierdzić, że ustalona decyzją wysokość zabudowy jest większa, niż odległość od istniejących budynków jednorodzinnych i wobec tego jest większa, niż dopuszczalna wg warunków technicznych. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o odrzucenie skargi, względnie o jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie skargi Kolegium uzasadniło tym, że zaskarżona decyzja nie naruszała interesu prawnego Państwa S. Posiadając tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się po przeciwnej stronie ulicy K., zabudowanej domem jednorodzinnym znajdującym się w odległości znacznie przekraczającej wysokość planowanych obiektów, nie legitymują się oni żadnym przepisem prawnym, z którego można byłoby wyprowadzić wniosek, że przedmiotowa sprawa dotyczy interesów należących do ich sfery prawnej. Działka i budynek Skarżących, usytuowany przy ulicy K. [...], oddalony jest od wyznaczonej decyzją linii zabudowy o ok. 23 metrów i nie mogą być traktowane jako znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych obiektów. W myśl znanej linii orzecznictwa sądowego, fakt, że dany podmiot był stroną w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji publicznej, nie musi oznaczać, że automatycznie podmiot ten jest uprawniony do wniesienia skargi. Z tego względu odrzuceniu skargi nie stoi na przeszkodzie fakt uczestniczenia Skarżących w postępowaniu odwoławczym. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że przepisy, na które powołują się Skarżący, nie wymagają od inwestujących oraz od organów ustalających warunki i wymagania dotyczące kształtowania nowej zabudowy na terenach pozbawionych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby kierowały się wyłącznie funkcjami i parametrami zabudowy istniejącej na najbliższych działkach sąsiednich. Z art. 53 ust. 3 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z § 3 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika raczej coś przeciwnego. Ostatni z wymienionych przepisów precyzuje, jaki teren ma być przedmiotem analizy i wniosków co do warunków i wymagań kształtowania nowej zabudowy. Ma to być obszar, którego granice powinny być zakreślone w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki będącej przedmiotem postępowania, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki, dla której ustalono warunki zabudowy wynosi ok. 62 m od strony ulicy K. i ok. 120 m od strony ulicy D. Stan zabudowy i zagospodarowania obszaru analizowanego jednoznacznie dowodzi, że dominującym sposobem zabudowy tego terenu jest zabudowa wielorodzinna. Organy obu instancji nie popełniły zatem żadnego błędu określając inwestorowi powinność (zgodną z jego wnioskiem) zapewnienia kontynuacji i uzupełnienia funkcji oraz gabarytów sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej. Zdaniem Kolegium nie ma żadnej sprzeczności między twierdzeniem, że granice postępowania w sprawach tego rodzaju wyznacza treść wniosku inwestora, a ustaleniem w decyzji innej maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanej zabudowy. Gabarytów obiektu (ilości kondygnacji i ich wysokości) organy inwestorowi "zmienić" nie mogą. Nie będzie natomiast modyfikacją wniosku inwestora określenie w decyzji "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej", wynikającej z analizy terenu. Jest to wręcz obowiązek prawny organu wynikający z § 7 cyt. rozporządzenia. Parametr ten odnosi się wyłącznie do "górnej krawędzi elewacji frontowej", a nie do całego budynku, i nie został określony sztywno z tego względu, że przepisy rozporządzenia nie upoważniają do tak jednoznacznych ustaleń. Górna krawędź elewacji frontowej może być usytuowana ponad wysokością projektowanego budynku, np. jako element dekoracyjny architektonicznej konstrukcji dachu (gzyms, attyka itp.), obmurowanie tarasów znajdujących się na dachu, mur osłaniający od wiatru itp. Rozbieżność brzmienia decyzji, której kopię załączono do skargi i decyzji znajdującej się w aktach sprawy Kolegium uzasadniło tym, że przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja Prezydenta B., w której treści nie było żadnej wzmianki o zjeździe z ulicy S. i P. Decyzja przewidująca warunki komunikacji oparte na zjazdach z ulicy K., D. i S. znajdowała się w dyspozycji Kolegium nieprzerwanie od dnia wpływu odwołania S. P. (25 stycznia 2005 r.) do dnia ekspedycji zaskarżonej decyzji do Urzędu Miejskiego w B. ([...] kwietnia 2005). W aktach znajduje się potwierdzenie, że taka właśnie decyzja została doręczona inwestorowi 22 grudnia 2004 roku. Dokument, którego kopię załączyli Skarżący, jest być może inną, omyłkową wersją tej samej decyzji. Jeżeli wydano ją stronom, może to być druga decyzja w tej samej sprawie, albo też decyzja zawierająca oczywistą omyłkę, podlegającą sprostowaniu na zasadach art. 113 przez organ I instancji. Nawet, jeżeli występuje ona w obrocie prawnym, to nie może być przedmiotem rozpoznania przez Sąd, gdyż nie wyczerpano w stosunku do niej środków odwoławczych. Z akt nie wynika, że decyzję w takiej wersji, o jakiej piszą Skarżący, organ I instancji im doręczył (nie uczynił tego, gdyż nie uznawał ich za strony). Jedno jest natomiast pewne, decyzja o treści kwestionowanej - ustalająca błędnie warunki w zakresie komunikacji - nie została przez Kolegium rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym, nawet jeżeli doręczono ją jakiejkolwiek stronie. Jeżeli do dnia rozprawy okaże się, że Kolegium rozpatrywało odwołanie Pani P. nie dysponując decyzją w takiej wersji, jaka została jej doręczona, zmuszone będzie do uwzględnienia skargi, jako dotyczącej decyzji zapadłej w postępowaniu, którego przedmiotem była nie decyzja zaskarżona, lecz decyzja inna. Na obecnym etapie dowodami na to Kolegium jednak nie dysponuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło w tej sprawie do naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że prawomocnym postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 814/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], a to z uwagi na fakt, iż mimo wezwania, Skarżąca nie uiściła wpisu od skargi. Do rozpoznania pozostała więc skarga M. S. Odnosząc się do sformułowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosku o odrzucenie skargi Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek ten jest niezasadny. Mimo, iż B. i M. S. nie uczestniczyli w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta B., to jednak zostali oni potraktowani jako strony postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Organ II instancji dopuścił ich do udziału w tym postępowaniu, czego dostatecznym potwierdzeniem jest fakt doręczenia im zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło nawet, że uznaje prawo Skarżących do udziału w postępowaniu, jako osób, które domagają się zmiany decyzji ze względu na swój interes prawny (s. 4 uzasadnienia decyzji SKO w B.). Zdaniem Sądu osoba, którą organ administracyjny traktuje jako stronę postępowania administracyjnego i do której kieruje wydaną decyzję administracyjną ma prawo wnieść, w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), skargę do sądu administracyjnego. Podobny stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt III SA 1617/02. (wyrok wraz z glosą aprobująca W. Chrościelewskiego opubl. w OSP 2005, z. 11, poz. 128). Sąd ten, z czym należy się zgodzić, za aktualne uznał poglądy, że skarga pochodząca od osoby, którą w postępowaniu administracyjnym błędnie uznano za stronę, nie może być odrzucona przez sąd administracyjny jako niedopuszczalna. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu ma adresat decyzji, choćby nie był stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 maja 1988 r. IV SA 164/88, "Gospodarka, Administracja Państwowa" 1988, nr 19, poz. 141, a także M. Bogusz, Zaskarżenie decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 1997, s. 34-37). W niniejszej sprawie Sąd nie odrzucił skargi M. S. również i z tego względu, że skargę tę poparła S. P. Była ona stroną postępowania administracyjnego, a istnienie jej interesu prawnego nie budzi w tej spawie żadnych wątpliwości. Przechodząc zaś do oceny zaskarżonej decyzji, to należy stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – w dalszej części przywoływany w skrócie k.p.a. Z przepisów tych wynika nałożony na organy administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego. Naruszenia tych przepisów w przedmiotowej sprawie Sąd dopatrzył się w niewyjaśnieniu przez organ II instancji, jaka jest w rzeczywistości treść decyzji Prezydenta Miasta B. Państwo B. i M. S. już na etapie postępowania odwoławczego podnosili, że sentencja decyzji organu I instancji w punkcie 2 c błędnie określa warunki obsługi w zakresie komunikacji w postaci "projektowanego zjazdu z ulicy S. i P.". Organ odwoławczy, opierając się na treści egzemplarza decyzji znajdującego się w aktach sprawy, nie podjął żadnych czynności, które mogłyby wyjaśnić, czy rzeczywiście decyzja organu I instancji o takiej treści została doręczona stronom tego postępowania. Nieprzekonujące są w tej kwestii zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenia Kolegium, że "przedmiotem postępowania odwoławczego była decyzja Prezydenta B., w której treści nie było żadnej wzmianki o zjeździe z ulicy S. i P. (...), a dokument, którego kopię załączyli Skarżący, jest być może inną, omyłkową wersją tej samej decyzji". Zaskakujące jest w szczególności stwierdzenie, że "decyzja o treści kwestionowanej - ustalająca błędnie warunki w zakresie komunikacji - nie została przez Kolegium rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym, nawet jeżeli doręczono ją jakiejkolwiek stronie". Argumentacja ta opiera się na błędnym założeniu, że postępowanie odwoławcze dotyczy decyzji, która znajduje się w przedłożonych przez organ I instancji aktach sprawy, a nie decyzji doręczonej stronom postępowania administracyjnego. Tymczasem to decyzja doręczona lub ogłoszona stronom postępowania wiąże organ administracji publicznej, a nie decyzja znajdującą się w aktach sprawy - art. 110 k.p.a. Niemniej jednak w odpowiedzi na skargę SKO w B. stwierdziło również, że jeżeli do dnia rozprawy przed Sądem okaże się, że Kolegium rozpatrywało odwołanie S. P. nie dysponując decyzją w takiej wersji, jaka została jej doręczona, zmuszone będzie do uwzględnienia skargi, jako dotyczącej decyzji zapadłej w postępowaniu, którego przedmiotem była nie decyzja zaskarżona, lecz decyzja inna. Otóż na rozprawie w dniu 25 maja 2006 r. okazany został Sądowi oryginał decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...], doręczony S. P. Jej treść w punkcie 2c sentencji różni się od treści decyzji znajdującej się w aktach sprawy (k. 4 akt administracyjnych organu I instancji). Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby organ I instancji w sposób przewidziany przepisami prawa zmieniał treść decyzji doręczonej S. P. Uzasadnione są zatem zawarte w odpowiedzi na skargę obawy Kolegium, że decyzja tego organu "zapadła w postępowaniu, którego przedmiotem była nie decyzja zaskarżona, lecz decyzja inna." W ocenie Sądu zaskarżona decyzja narusza także przepis art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracyjny ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd nie neguje wynikającego z tego przepisu prawa organów administracyjnych do swobodnej oceny dowodów. Jednak zdaniem Sądu dokonana w tej sprawie ocena dowodów nosi zganiona dowolności. Słusznie strona skarżąca podniosła, że granice sprawy ustalenia warunków zabudowy określa wniosek inwestora. Nie kwestionuje tego również Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdzając, że "skoro inwestor wystąpił o warunki dla zespołu budynków o wysokości 12-15 metrów, to i wydana decyzja jest decyzją podjętą w stosunku do obiektów o takiej właśnie wysokości" (s. 3 uzasadnienia decyzji). Tymczasem wbrew tej argumentacji organ I instancji ustalił w punkcie 1 lit. a decyzji gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy "wys. górnej krawędzi elewacji frontowej: do 20,0 m", dopuszczając 20% tolerancję. W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że "nie będzie modyfikacją wniosku inwestora określenie w decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wynikającej z analizy terenu". Zwrócić zatem należy uwagę na treść sporządzonej w tej sprawie "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (...)" (k. 5 akt administracyjnych organu I instancji). W punkcie 3 tej analizy - "wysokość elewacji frontowej, gzymsu lub attyki" czytamy: "dla przyjętej do analizy istniejącej zabudowy budynków wielorodzinnych zlokalizowanych w głębi działek sąsiednich, wysokość elewacji frontowych wynosi 12 m do ok. 18 m, średnio 15 m, brak ukształtowanej i ujednoliconej elewacji frontowych, nie brano pod uwagę zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej substandartowej zabudowy gospodarczej". Stanowisko organów, że ustalone warunki zabudowy w części dotyczącej górnej krawędzi elewacji frontowej do 20 metrów z dopuszczeniem 20% tolerancji wynikają z przeprowadzonej analizy terenu, nie jest zatem przekonująco uzasadnione. W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, 77, i 80 k.p.a., na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 §1 cyt. ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. winno w pierwszym rzędzie wyjaśnić, jakiej treści decyzja organu I instancji doręczona została wszystkim stronom postępowania administracyjnego, a także skąd wynikają różnice w sentencji decyzji doręczonej S. P. i decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy. Organ winien również uzasadnić, przyjęty w decyzji o warunkach zabudowy parametr 20 metrów wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku z możliwością 20 % tolerancji, odnosząc się do parametrów wynikających ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.