IV SA/Wa 1263/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Michał Majcher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi P. spółki z o. o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu z dnia [...] marca 2007 r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959 r. nr [...] stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa sprzętu i materiałów ujętych w wykazie stanowiącym załącznik do wskazanego orzeczenia i nie będących składnikami majątkowymi Wytwórni P. spółki z o.o. z siedzibą w P. W dniu 15 lutego 2006 r. P. sp. z o. o. z siedzibą W., skierowało do Ministra Transportu wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959r. stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa na własność państwa. W uzasadnieniu wniosku spółka podniosła, że zastosowanie przymusowego zarządu państwowego w stosunku do jego zakładu było niezgodne z dekretem Naczelnika Państwa z dnia 16 grudnia 1918 r. w sprawie przymusowego zarządu państwowego (Dziennik Praw Państwa Polskiego Nr 21 poz. 67), zwanego dalej dekretem z 1918 r. Zdaniem wnioskodawcy dekret nie miał na celu zabierania prywatnej własności, a jedynie chodziło w nim o scalenie ziem przejętych od zaborców, przede wszystkim na terenie zaboru rosyjskiego. Zdaniem wnioskodawcy dekret nie dotyczył przedsiębiorstw będących w ruchu i dobrze prosperujących, stanowiących własność obywateli polskich. Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] Minister Transportu odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959 r. Nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa: Wytwórni P. spółki z o.o. w P. Zdaniem organu nie została stwierdzona kwalifikowana wada kwestionowanego orzeczenia Ministra Komunikacji, w postaci rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiącego podstawę stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. W dniu 2 kwietnia 2007 r. spółka P. złożyła wniosek - o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ponownie wniósł o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność państwa przedsiębiorstwa: Wytwórnia P. spółka z o.o. w P., gdyż zostało ono wydane z naruszeniem prawa, tj. dekretu z 1918 r. oraz art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37). Jeżeli więc przyjąć, że dekret z 1918 r. został zastosowany niewłaściwie, to należy uznać, że decyzja Ministra Komunikacji z [...] grudnia 1959 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zdaniem wnioskodawcy art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. mógł się odnosić jedynie do rzeczy małej wartości np. niewielkich ruchomości, a nie do majątku jakim było wyposażenie zakładu. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Minister Transportu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 157 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez P. Spółkę z o.o. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po dokonaniu szczegółowej, ponownej analizy przedmiotowej sprawy Minister Transportu podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji Ministra Transportu z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] i nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji z przedstawionych poniżej powodów. Minister podkreśli, iż ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) zgodnie z brzmieniem art. 2 i art. 17 przewidywała przejście mienia na własność państwa w trzech stanach faktycznych: po pierwsze, co wynikało z art. 2 tej ustawy, stanowiła o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstw pozostających w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, o ile nie nastąpił zwrot na podstawie przepisów tej ustawy; po drugie, co wynikało z art. 17 pkt 1, stanowiła o przejściu na własność Państwa zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52 poz. 271); po trzecie co wynikało z art. 17 pkt 2, stanowiła o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstw (a) lub innego mienia (b), których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawały w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych niż wskazane w art. 1 i art. 17 pkt 1 tej ustawy. Przedsiębiorstwo W. Sp. z o.o. w P. pow. G., będące do dnia 8 marca 1958r. pod przymusowym zarządem państwowym na podstawie zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego Rzemiosła z dnia 7 lipca 1951 r., wykonywanym przez Dyrekcję Okręgową Kolei Państwowych w G., a potem przez Kolejowe Zakłady [...] w B. stosownie do zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia 13 marca 1956r. , a zatem przeszło z dniem 8 marca 1958 r. – zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) - z mocy prawa, na własność Państwa w stanie, w jakim znajdowało się w dniu objęcia go pod przymusowy zarząd państwowy. Natomiast sprzęt i materiały Wytwórni przejęte zostały przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" przed dniem 31 grudnia 1954 r. bez tytułu prawnego i pozostawały w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych do dnia 8 marca 1958r., wobec czego przeszły z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b i art. 2 tejże ustawy. Do zakwalifikowania określonego mienia jako "innego mienia" o którym mowa w art. 17 pkt lit. b ustawy z 1958 r. wymagane jest wystąpienie łącznie następujących przesłanek: utrata władania mieniem przez osoby uprawnione w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r., pozostawanie mienia w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, oraz władanie tym mieniem przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Tytuł prawny władania mieniem mógł wynikać z przepisów szczególnych lub z umowy. Władanie w niniejszej sprawie nie opierało się na jakimkolwiek tytule prawnym, co czyni zadość hipotezie regulacji przejścia mienia na własność Państwa. Poza tymi przesłankami nie został przewidziany dodatkowy wymóg w postaci ustanowienia zarządu przymusowego na podstawie dekretu z 1918 r. W świetle powyższej regulacji władztwo państwowych jednostek organizacyjnych musiało mieć charakter faktyczny i nie mogło mieć podstawy prawnej, w tym umownej. Zdaniem organu decyzja Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lipca 1951 r. o objęciu przedsiębiorstwa [...] przymusowym zarządem państwowym, wynikała z ogólnej sytuacji gospodarczej kraju, gdzie odbudowa i rozwój transportu, w tym przypadku linii kolejowych, było zadaniem priorytetowym. Zdaniem organu w postępowaniu nie stwierdzono kwalifikowanej wady kwestionowanego orzeczenia w postaci rażącego naruszenia prawa, co uzasadnia odmowę stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. Pismem z dnia 11 maja 2007r. spółka P. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu z dnia [...] kwietnia 2007r., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Ministrowi Transportu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca spółka ponownie podniosła, iż utworzenie przymusowego zarządu państwowego w stosunku do przedsiębiorstwa [...] było niezgodne z treścią i intencją dekretu z 1918r. Ponadto zdaniem strony skarżącej brak było podstaw do przejmowania na podstawie art.17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958r. mienia o tak ogromnej wartości jakie znajdowało się w zakładzie w P. Organ dokonał, więc niedopuszczalnej interpretacji rozszerzającej ustawy, która ograbiała obywateli nie szanując własności prywatnej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył o następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.). Sąd, badając legalność zaskarżonych decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, doszedł do przekonania, że skarga zasługuje częściowo na uwzględnienie. Strona skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959r. stwierdzającego przejście na własność państwa przedsiębiorstwa W. sp. z o.o. siedzibą w P. Należy w tym miejscu podkreślić, iż wskazane orzeczenie składało się w rzeczywistości z dwóch rozstrzygnięć. Po pierwsze powołanym orzeczeniem Minister Komunikacji stwierdzał, iż na własność państwa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym - przechodzi W. sp. z o.o. siedzibą w P.. Jednocześnie w orzeczeniu tym stwierdzono, iż na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b na własność państwa przechodzi również sprzęt i materiały firmy [...] znajdujące się na terenie wyżej wymienionej W. w P. w dniu ustanowienia nad nią przymusowego zarządu państwowego i nie stanowiące składników majątkowych tej wytwórni ujęte w wykazie stanowiącym załącznik do przedmiotowego orzeczenia. Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę doszedł do przekonania, iż decyzja Ministra Transportu z dnia [...] kwietnia 2007r. w zakresie w jakim odmawia stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959r. stwierdzającego przejście na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa: W. spółki z o.o. w P. nie narusza prawa. Należy bowiem pamiętać, iż decyzje wydawane na podstawie art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym były decyzjami deklaratoryjnymi. Zgodnie z treścią art. 2 powołanej ustawy -przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu, o którym mowa w art. 1 (zwane w dalszym ciągu "przedsiębiorstwami"), przechodziły z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Z powyższego przepisu wynika więc, iż pozostawanie danego przedsiębiorstwa pod zarządem państwowym w dniu wejścia w życie ustawy z 1958r. przesądzało o przejściu danego przedsiębiorstwa na własność Skarbu Państwa. Bezsporne jest, iż nad W. ustanowiony został przymusowy zarząd państwowy na mocy zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lipca 1951 r., A zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. z mocy prawa W. spółki z o.o. w P. przeszła na własność Państwa. Dlatego też dopóki zarządzenie Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lipca 1951r. o utworzeniu przymusowego zarządu państwowego nad wskazanym przedsiębiorstwem nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego brak jest podstaw do zakwestionowania orzeczenia o przejęciu W. na własność Skarbu Państwa. Mając jednak na uwadze, iż zarządzenie o ustanowieniu zarządu państwowego wydane zostało przez Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła właściwy do orzekania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności będzie Minister Gospodarki. Dlatego też strona skarżąca z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu Drobnego i Rzemiosła z dnia [...] lipca 1951 r. powinna zwrócić się do właściwego organu W tym postępowaniu organ rozważy, czy istniały przesłanki do ustanowienia przymusowego zarządu państwowego mając na uwadze, iż zgodnie z art. 1 ust. 3 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, poz. 67 ze zm.) zarządem państwowym mogły być objęte przedsiębiorstwa przemysłowe, których utrzymanie w ruchu lub puszczenie w ruch, oraz posiadłości ziemskie, których zabezpieczenie lub zagospodarowanie leżało w interesie państwa. W świetle tego przepisu zarządem państwowym mogły być objęte nie wszystkie przedsiębiorstwa, lecz tylko te, których uruchomienie bądź utrzymanie w ruchu leżało w interesie państwa. Obie przesłanki musiały przy tym wystąpić łącznie. Brak jednej z tych przesłanek, tj. pozostawanie przedsiębiorstwa w ruchu i niewystępowanie zagrożenia w jego funkcjonowaniu, albo też brak interesu państwa w pozostawaniu w ruchu przedsiębiorstwa powodował, że niedopuszczalnym było zastosowanie tego przepisu. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że cyt. przepis art. 1 ust. 3 dekretu mógł mieć zastosowanie tylko do tych przedsiębiorstw, których funkcjonowanie, działanie leżało w interesie państwa. Interes państwa był głównym wyznacznikiem, zawężającym kategorie podmiotów gospodarczych tylko do tych, które mogły mieć kluczowe (strategiczne) znaczenie dla Państwa. Poza tym w świetle tego przepisu nie było obowiązku ustanowienia przymusowego zarządu państwowego, ani nie wynikał on z mocy prawa, lecz istniała prawna możliwość objęcia pewnych przedsiębiorstw tym zarządem (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 1126/98, Lex nr 48638). Tym samym stwierdzenie przez Ministra Transportu w zaskarżonej decyzji, że ustanowienie przymusowego zarządu państwowego miało charakter gospodarczy, a nie polityczny na tym etapie postępowania wydaje się przedwczesne. Ustalenia w tym zakresie mogą być bowiem dokonane w odrębnym postępowaniu. Jednocześnie Sąd uwzględnił skargę w części w jakiej organ odmówił stwierdzenia nieważności wskazanego orzeczenia z dnia [...] grudnia 1951 r., orzekającej, iż na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b i art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. na własność Skarbu Państwa przechodzą sprzęt i materiały firmy [...] znajdujące się na terenie b. W. w P., które w dniu ustanowienia zarządu państwowego nie stanowiły składników majątkowych tej wytwórni. Zauważyć należy, iż niniejsze postępowanie administracyjne toczyło się w tzw. trybie nadzwyczajnym. Strona domagała się stwierdzenia nieważności określonego orzeczenia Postępowanie nadzorcze ma na celu zbadanie czy kontrolowane orzeczenie jest dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 kpa i żadne inne okoliczności nie mogą być przedmiotem badania przez organ. W szczególności postępowanie to nie ma na celu ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem. Natomiast co do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przyjmuje się - i jest to ugruntowane stanowisko reprezentowane zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowo administracyjnym - że przesłanka ta jest spełniona wówczas gdy treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem - gramatyczna wykładnia przepisu art. 17 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym wskazuje, że przepisy ustawy poza zakładami wymienionymi w art. 17 pkt 1 - stosuje się również do przedsiębiorstw i innego mienia, którego władanie osoby uprawnione utraciły przed dniem 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych. Reguła ta doznaje wyjątku w odniesieniu do przedsiębiorstw i innego mienia, które objęte zostały we władanie na podstawie tytułu prawnego wynikającego z przepisów szczególnych, innych aniżeli wymienione w art. 1 i art. 17 pkt 1 ustawy. Powyższe przemawia za przyjęciem, że postanowienia ustawy stosuje się do składników majątkowych, które do dnia 31 grudnia 1954 r. zostały objęte przez państwowe jednostki organizacyjne bez tytułu prawnego. Jednocześnie przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. odnosiły się nie tylko do majątku podlegającego objęciu w zarząd państwowy na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r., ale również do innego mienia. Zgodnie z art. 17 pkt 2 zastosowanie przepisów ustawy również do przedsiębiorstw i innego mienia wymagało spełnienia wyłącznie dwóch przesłanek: utraty władania przez osobę uprawnioną do dnia 31 grudnia 1954 r. i objęcie ich przez państwową jednostkę organizacyjną bez tytułu prawnego. Nie można przy tym podzielić stanowiska skarżącej spółki, iż na podstawie powołanego przepisu na własność państwa przechodziło jedynie mienie małej wartości. W ocenie Sądu w przypadku gdy spełnione zostały przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. b powołanej ustawy - na własność państwa przechodziło wszelkie mienie bez względu na jego rozmiar czy wartość. Prowadząc zatem postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie Minister Transportu miał obowiązek ustalić, czy w dacie podejmowania przez Ministra Komunikacji orzeczenia nacjonalizacyjnego w zakresie sprzętu i materiałów nie stanowiących własności wytwórni - w świetle obowiązujących wówczas przepisów oraz okoliczności faktycznych istniały podstawy do wydania wskazanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie dokonując oceny zgodności z prawem rozstrzygnięcia Ministra Komunikacji z dnia [...] grudnia 1959r. - zdaniem Sądu - Minister Transportu nie mógł pominąć dokumentacji zgromadzonej przez ten organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego. Z dokumentacji tej wynika, iż przedsiębiorstwo [...] zwracało się z wnioskiem o przekazanie spółce sprzętu nie objętego zarządem przymusowym w celu prowadzenie robót inżynieryjnych ( k. 63 - 60 akt adm.). Z pism m.in. Ministerstwa Kolei ( k. 57 akt adm. ) oraz Ministerstwa Przemysłu Drobnego i Rzemiosła (k. 58 akt adm.) wynika, iż organy rozważały możliwość zwrotu spółce wskazanego sprzętu i maszyn, które nie były związane z produkcją [...]. Ponadto z pisma Ministra Komunikacji z dnia 11 października 1957r. (k.77 akt adm.) wynika, iż poważną część maszyn i urządzeń w latach 1952 - 1956 wypożyczono innym przedsiębiorstwom na terenie całego kraju. W ocenie Sądu dopiero ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli na stwierdzenie czy Minister Komunikacji orzekając o przejęciu na własność państwa sprzętu i materiałów firmy [...] znajdujących się na terenie b. Wytwórni w P., nie naruszył prawa, albowiem spełnione zostały przesłanki określone w art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji wyroku.