II SA/Bk 446/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie asesor WSA Piotr Pietrasz (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow. 13,1591 ha, położonej w A. przy ul. H., stanowiącej własność Gminy Miejskiej A. B. Z. wystąpił z wnioskiem z dnia 31 stycznia 2007 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej sposobu wydzielenia z działki komunalnej nr [...] o powierzchni 13,1591 ha działki nr [...] o powierzchni 1,5531 ha, albo stwierdzenie wydania wskazanej części decyzji z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku podał, że wraz z bratem A. Z. są współwłaścicielami działek nr [...] o łącznej powierzchni ponad 1800 m. kw. Po wojnie działki te i granicząca z nimi działka [...] o pow. 13.1591 m. kw. zgodnie z ewidencją gruntów były lasem i gruntami leśnymi. Dostęp do działek był zapewniony przez dwie drogi leśne będące własnością Miasta A. Drogi te miały status miejskich dróg leśnych. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta A. ogłoszony w Dz. Urzęd. Wojew. Podl. Nr 56, poz. 1258 z dnia 30 października 2002 r., zmienił charakter tych działek, oznaczając je kompleksem ZH - 1 z przeznaczeniem pod zabudowę hotelową. Do kompleksu tego wytyczono ulicę H., do której są doprowadzone wszystkie media. Zgodnie z art. 143 k.c. i art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami, wszystkie działki z przeznaczeniem pod rozbudowę kompleksu ZH - 1 od momentu jego utworzenia muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, tj. do ul. H. w Dzielnicy Z. Wnioskodawca podnosił, że Burmistrz Miasta A. decyzją z dnia [...] maja 2004r., nr [...] dokonał podziału działki nr [...] i w wyniku tego podziału, tworząc działkę nr [...], zlikwidował dotychczasowe dwie drogi leśne będące własnością Gminy Miejskiej A., które zapewniały dostęp do działek nr [...]. Jedna droga leśna została włączona do ciągu pieszego (bulwaru), druga zaś pozostała w działce nr [...]. Organ prowadzący postępowanie podziałowe nie zawiadomił o tym fakcie ani wnioskodawcę, ani też jego brata (współwłaściciela działek) i w związku z tym nie brali oni udziału w tym postępowaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po zapoznaniu się z wnioskiem B. Z. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], powołując się na art. 157 § 3 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] o pow., 13,1591 ha położonej w A. przy ul. H., stanowiącej własność Gminy Miejskiej A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniając art. 157 § 3 K.p.a., wskazało, iż wnioskodawca nie mając żadnego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, nie jest stroną postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości w rozumieniu art. 28 K.p.a. i w związku z tym odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Burmistrza Miasta A. Na potwierdzenie swojego rozstrzygnięcia organ administracyjny odwołał się do poglądów reprezentowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w podobnych sprawach, wskazując, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości objętej podziałem nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Strona będąc niezadowolona z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2007 r., wystąpiła do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzuciła tej decyzji rażące naruszenie art. 28 oraz art. 7,8 i 107 § 1 i 3 K.p.a. Podniosła, powołując się na art. 28 K.p.a., iż w rozpatrywanej sprawie w świetle tego przepisu w związku z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ma interes prawny w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości i z tej racji jest stroną tego postępowania. Stąd ten fakt przesądza o istnieniu podstawy prawnej zgłoszonego żądania. Wnioskodawca uważa, że zgodnie z art. 96 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzja była wydana przez właściwy organ i dotyczyła jego sprawy, gdyż pozbawiła go dostępu do drogi publicznej poprzez zlikwidowanie dróg leśnych prowadzących dotychczas do wskazanych wyżej jego działek. Ponadto wnioskodawca zarzuca, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 7 i 8 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., nie przeprowadziło czynności wyjaśniających w celu ustalenia jego legitymacji procesowej i nie ustosunkowało się do wszystkich punktów jego argumentacji zawartej we wniosku z dnia 31 stycznia 2007 r. w niniejszej sprawie i nie dało temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wnioskodawca podniósł, że nie wyjaśniono, jakie znaczenie dla przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie ma położenie nieruchomości komunalnej i działek [...] po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r. pozbawiono dostępu do drogi publicznej działek leżących w tym samym kompleksie, do których wytyczono tylko jedną ulicę miejską. Ponadto wnioskodawca zauważył, że wszystkie działki w ustalonym przez plan zagospodarowania przestrzennego jednolitym kompleksie ZH - 1 muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. Fakty te godzą w istotę prawa własności i konstytucyjną zasadę równości. W jego ocenie organ administracji publicznej musi z urzędu zwracać uwagę na sposób wykorzystywania występującej w sprawie własności komunalnej, która związana jest ściśle z wykonywaniem przez lokalne wspólnoty samorządowe zadań z zakresu administracji publicznej. Gmina, dzieląc swoje nieruchomości, następnie je sprzedając, musi w pełni respektować postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa własności sąsiadujących nieruchomości. Skarżący stwierdził, że organ administracyjny w rozpatrywanej sprawie zamiast zastosowania prawa, czyli orzeczenia w konsekwencjach prawnych, w oparciu o ustalone przez siebie fakty, w większości wywodów cytuje orzecznictwo i poglądy komentatorów nie mających jednak bezpośredniego zastosowania do rozpatrywanego stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrując wniosek o ponowne zbadanie sprawy, nie uwzględniło podniesionych w nim zarzutów i w konsekwencji utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest podmiot, który ma w danej sprawie interes prawny lub prawo wywodzące się z przepisów prawa materialnego. Z przepisu art. 157 § 2 K.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tak więc wszczęcie postępowania może nastąpić, jeżeli o to wystąpi strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. W opinii tego organu, o tym czy wnioskodawca jest stroną w sprawie dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości, należy poszukiwać odpowiedzi w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwłaszcza dotyczących podziału nieruchomości. Nie zgodzono się z wnioskodawcą, że jego interes prawny jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem, wywodzi się z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej wiąże się z działkami, które powstaną w wyniku dokonanego podziału. Przy podziale nieruchomości organ nie ma obowiązku badać, czy sąsiednie nieruchomości mają dostęp do drogi publicznej. Zdaniem organu administracyjnego nie można oczekiwać ustanowienia takiego dostępu do drogi publicznej dla wszystkich działek kompleksu ZH - 1 nie objętych podziałem nieruchomości wymienioną decyzją Burmistrza Miasta A. Z faktu, że ktoś jest właścicielem (współwłaścicielem) nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą podziałem, nie można wyprowadzić wniosku, że z tego tytułu jest stroną postępowania, bowiem fakt ten nie tworzy stosunku prawnego, gdyż nie ma powiązania z przepisami prawa. Organ administracji nie zgodził się z wnioskodawcą, iż decyzją podziałową zlikwidowano dwie drogi leśne, które zapewniały dostęp jego działek do drogi publicznej. Wskazano, iż decyzja Burmistrza Miasta A. nie zawiera stwierdzenia, że ulegają likwidacji te drogi. Ponadto sam podział nieruchomości nie doprowadza do likwidacji żadnej infrastruktury znajdującej się na tej nieruchomości. Również na znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej nie została wyznaczona żadna z wymienionych dróg leśnych, które by łączyły działki nr [...] z drogą publiczną. Jeżeli więc wymienione drogi nie zostały wykazane w dokumentacji geodezyjnej, chociażby jako drogi wewnętrzne, to nie można twierdzić, że nastąpiła ich likwidacja. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego skarżący zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2007 r. naruszenie art. 28 kpa oraz art. 107 § 1 i § 3 Kpa w związku z art. 7 i art. 8 Kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał w szczególności zignorowanie wszystkich swoich wywodów prawnych i faktycznych i ograniczenie się przez organ administracyjny do zacytowania in abstracto orzecznictwa NSA i poglądu jednego z komentatorów nie mających jednak bezpośredniego zastosowania do sprawy. W skardze skarżący utrzymuje, iż miał przymiot strony w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] ze względu na: 1) położenie nieruchomości komunalnej nr [...] (o powierzchni 131591 m2) i działek nr [...] (o powierzchni ponad 1800 m2), należących do skarżącego, 2) radykalną zmianę sytuacji po wejściu w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., 3) pozbawienia przez podział decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004r. działki nr [...] dostępu do drogi publicznej swoich działek leżących w tym samym kompleksie ZH – 1, 4) zasadą, że wszystkie działki leżące w ustalonym przez plan zagospodarowania przestrzennego jednolitym kompleksie powinny mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej. W skardze podniesiono, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. powinno z urzędu zwracać uwagę na sposób wykorzystywania występującej w sprawie własności komunalnej, która - jak wiadomo związana jest ściśle z wykonywaniem przez lokalne wspólnoty samorządowe zadań z zakresu administracji publicznej. Zakres i charakter tych zadań determinuje sposób wykorzystania mienia komunalnego. Gmina dzieląc swoje nieruchomości, a potem je sprzedając powinna w pełni respektować postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz prawa właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Gmina odpowiada za ład prawny i za ład przestrzenny. Realizując uprawnienia wynikające z własności komunalnej nie może kreować konfliktów, wbrew prawu wzbogacać innych kosztem drugich. Skarżący wskazał, iż zgodnie z art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji RP - nawet ustawowe ograniczenie praw i dla wymienionych enumeratywnie celów publicznych nie może naruszać istoty tych praw. Powołał się również na art. 21 i art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zdaniem skarżącego dokonane decyzją Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] wydzielenie z działki nr [...] działki nr [...] miało bardzo negatywny wpływ na jego działki wchodzące w skład kompleksu zabudowy hotelowej - ZH-1. Złamana została fundamentalna zasada jednakowej ochrony prawnej treści własności wszystkich działek wchodzących w skład obszaru o jednakowym przeznaczeniu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, iż organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał wyraźnie, iż nie można stronie" odmówić racji, że wszystkie działki w ustalonym przez plan zagospodarowania jednolitym kompleksie ZH - 1 powinny mieć zapewniony stęp do drogi publicznej". Zatem ostateczna decyzja Burmistrza Miasta A. z dnia [...] maja 2004 r., nie zapewniająca działkom skarżącego takiego dostępu rażąco ruszyła art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym w odpowiedzi na pismo Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skarżący wskazał, iż potwierdzeniem istnienia jego interesu prawnego w sprawie jest stanowisko organu administracyjnego, wyrażone w piśmie z dnia 4 czerwca 2007 r., zgodnie z którym skarżący ma otwartą drogę sądową, na której może dochodzić ustanowienia drogi koniecznej do swych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga w niniejszej sprawie zasługuje, w ocenie Sądu, na uwzględnienie, gdyż organ administracji rozpoznając sprawę dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość dokonanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( j.t. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej K.p.a., organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z art. 8 K.p.a. wynika, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zgodnie zaś z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie do treści art. 157 § 3 k.p.a odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. W przedmiotowej sprawie organ administracyjny naruszył wyżej powołane przepisy, w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż organ ten interes prawny wnioskodawcy ocenił wyłącznie z perspektywy uczestniczenia w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Skarżący wnosił natomiast o przeprowadzenie postępowania celem stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Organ administracyjny w przedmiotowej sprawie powoływał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęte zostało postępowanie administracyjne o podział na podstawie art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a (wyrok NSA z dnia 28.01.1997 r., SA/Gd 3467/95, ONSA 1997/4/180). Osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału (wyrok NSA z dnia 21.10.1999 r., I SA 285/99, LEX nr 48618). W pierwszej kolejności należy jednak stwierdzić, iż przedmiotem postępowania, o którego wszczęcie zabiegał Skarżący nie było zatwierdzenie podziału nieruchomości lecz weryfikacja w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o takim podziale. Organ administracyjny aspektu tego nie dostrzegł w najmniejszym stopniu, co bezsprzecznie wynika z uzasadnień decyzji administracyjnych wydanych w sprawie. Jest to natomiast kwestia o kluczowym znaczeniu. Błędnie – w opinii Sądu – organ administracyjny uzasadniając brak legitymacji wnioskodawcy odwoływał się wyłącznie do argumentacji uzasadniającej legitymację procesową w postępowaniu zwyczajnym w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości. W związku z tym analiza tego organu i uzasadnienie decyzji jest nieadekwatne do wniosku Skarżącego i przedmiotu postępowania, którego wszczęcie zamierzał on spowodować. W niniejszej sprawie pod uwagę należy natomiast wziąć to, iż kontroli sądowej podlega nie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości lecz decyzja odnosząca się do kwestii stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Należy wskazać, że stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności są nie tylko strony postępowania trybu zwykłego, lecz także osoby, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 15.09.2000 r., IV SA 2328/99,B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 750). Legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem każdy, kto posiada interes prawny w wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. Można stwierdzić, iż co do zasady krąg takich podmiotów może okazać się szerszy niż krąg podmiotów mających interes prawny w postępowaniu zwyczajnym, (tu: w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 22.05.1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987/1/35). W przypadku takim mamy zatem do czynienia z rozpoznawaniem przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej decyzją w trybie "zwykłym". Dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron postępowania ekstraordynaryjnego – odrębnego od postępowania w trybie "zwykłym" – droga weryfikacji takiej decyzji w trybie zwykłym oraz kontroli sądowej. Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw strony skarżącej – wnioskodawcy ( wyrok WSA z dnia 14.09.2004 r., II SA 2160/03, LEX nr 160419). We wniosku oraz w pismach procesowych skarżący w sposób szeroki opisał i wskazał motywy, które w jego opinii decydują o jego legitymacji do uruchomienia postępowania w przedmiocie weryfikacji ostatecznej decyzji dotyczącej podziału nieruchomości okalającej jego nieruchomość. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nastąpiła w okolicznościach wskazujących na naruszenie art. 7, 8 i 28 K.p.a. Albowiem organ administracyjny nie dokonał wszechstronnej oceny interesu wnioskodawcy z perspektywy postępowania nadzwyczajnego, ograniczając się jedynie do analizy jego interesu prawnego w postępowaniu zwyczajnym. W konsekwencji naruszono również art. 157 § 3 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń wyżej powołanych przepisów procesowych, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ powinien uwzględnić wszystkie wymienione wyżej uchybienia, które jednocześnie stanowią wskazania co do sposobu i kierunku dalszego procedowania. O niewykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.