II OSK 1893/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 września 2007 r. sygn. akt III SA/Wr 289/07 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r., sygn. akt III SA/Wr 289/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził nieważność zaskarżonej przez [...] uchwały Rady Miasta O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego i określił, że nie może być ona wykonana. Z uzasadnienia wyroku wynika, że zaskarżoną uchwałą Rada Miasta O. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta O., [...], z dniem [...] z powodu niezłożenia przez radnego oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Rada Miasta O. w swoim stanowisku z dnia [...] w związku z wystosowanym przez [...] wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, postanowiła o odstąpieniu od rozpatrzenia wezwania, ze skutkiem jego nieuwzględnienia. Rada powołała się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, że skutki jego orzeczenia – K 8/07 dotyczą zawisłych postępowań sądowych, a nie dotyczą sytuacji, gdy postępowanie nie zostało wszczęte, a mandat wygasł. Skargę do sądu administracyjnego wniósł [...] podnosząc, że uchwała została podjęta na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, o czym świadczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (K 8/07). Fragment uzasadnienia wyroku, na który powołała się Rada w swoim stanowisku dotyczy sytuacji, gdy upłynął już termin do zaskarżenia uchwały o wygaśnięciu mandatu, na skutek czego taka uchwała nie może być wzruszona na drodze sądowej, a więc sytuacji odmiennej od niniejszej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta O. wniosła o oddalenie skargi jako niezasadnej, podnosząc, iż uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a uchwała o wygaśnięciu mandatu na dzień wydania przez Trybunał orzeczenia w sprawie K 8/07 była prawomocna. Ponadto wywołała już nieodwracalne skutki prawne – miejsce skarżącego zajął kolejny radny z listy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały wskazał, że [...] będący radnym Miasta O. nie dopełnił obowiązku złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, składając je z uchybieniem terminu, co spowodowało podjęcie przez Radę zaskarżonej uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. Niemniej jednak przepis stanowiący podstawę prawną zaskarżonej uchwały został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, co oznacza, że wiążą wszystkich adresatów bez wyjątku. Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym, dotychczasowa norma przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego, co oznacza, że pośrednim skutkiem jest możliwość sanowania zapadłych rozstrzygnięć, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu I instancji, utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że niekonstytucyjny akt jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał. Wyjątki dotyczą tylko sytuacji, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej aktu, lub gdy w sentencji wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu. Kasatoryjne orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera więc skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Uchwała o wygaśnięciu mandatu została zaskarżona w ustawowym terminie, a jako że została podjęta na podstawie przepisu prawa materialnego uznanego za niekonstytucyjny, należało stwierdzić jej nieważność. Sąd podkreślił także, że nie doszło w sprawie do nieodwracalnych następstw prawnych poprzez wstąpienie w miejsce skarżącego kolejnej osoby z listy wyborczej. Nawet gdyby przyjąć odmiennie, to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych. Skoro zaś orzeczenie o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, to pozbawione racji byłoby kierowanie się przez sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym, ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W skardze kasacyjnej od tego wyroku wniesionej przez Radę Miasta O. wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając błędne zastosowanie przepisu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) polegające na przyjęciu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mimo, że postępowanie sądowe przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie było wszczynane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w takiej sytuacji należy uznać za trafny pogląd Trybunału zawarty w pkt 6.7 uzasadnienia wyroku prezentujący tezę, że skutki orzeczenia nie dotyczą sytuacji, gdy postępowania sądowego nie wszczynano, a mandat wygasł. Brak jest bowiem procedury, jak i organu, który byłby władny orzekać o "wskrzeszeniu" mandatu, w stosunku do którego wygaśnięcie już prawomocnie orzeczono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a zaskarżony wyrok nie narusza prawa. Powołany jako zaskarżony przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Sędziowie przy orzekaniu związani są Konstytucją i ustawami a Konstytucję, będącą najwyższym prawem , stosuje się bezpośrednio. Orzekając zatem w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Rady Miasta O. i biorąc pod rozwagę wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r.(K 8/07) stwierdzający niezgodność z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji m.in. przepisu art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 ze zm.) Sąd I Instancji nie naruszył prawa poprzez błędne zastosowanie powołanego przepisu. Orzeczenia TK są ostateczne , wiążą wszystkich bez wyjątku a niezgodna z Konstytucją norma , której wyrok TK dotyczy, jest eliminowana z systemu prawnego. Zasadnie zatem uznał Sąd , że z art. 190 ust. 4 Konstytucji wynika możliwość sanowania zapadłych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu rozstrzygnięć poprzez niezastosowanie tego przepisu w odniesieniu do stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Warunkiem ważności uchwały organu samorządu terytorialnego jest jej oparcie na podstawie przepisów prawa a skoro przepis będący tą podstawą został uznany za niezgodny z porządkiem konstytucyjnym to podstawa ta jest wadliwa a uchwała nie może pozostać w obrocie prawnym. Zaskarżony wyrok nie tyle "wskrzesza" mandat radnego, choć w konsekwencji do tego dochodzi, ale stwierdza nieważność uchwały opartej na niekonstytucyjnym przepisie a do takiego działania sąd administracyjny jest nie tylko uprawniony ale i zobowiązany. Badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały sąd nie może, będąc związany Konstytucją, zastosować przepisu o którym wie że jest z Konstytucją niezgodny. Okoliczność, że orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia w organie urzędowym, nie może zmieniać oceny że przepis uznany za niekonstytucyjny ma taki charakter od początku, czyli od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu podlegającego kontroli sądowej a wydanego na podstawie przepisu niekonstytucyjnego. Okoliczność, że skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne nie dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych przez art. 190 ust. 4 Konstytucji nie może pozbawiać sądu prawa do unieważnienia uchwały poprzez bezpośrednie zastosowanie przepisów Konstytucji. Taka interpretacja jak zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej radnych, których mandaty wygaszono uchwałami opartymi na niekonstytucyjnym przepisie. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.