II SA/Lu 416/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Maciej Kierek, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewódzkiego Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]"Nr "[...]" Wójt Gminy stwierdził naruszenie stosunków wodnych na działce nr ewid. 359 obręb "[...}’ i nakazał Staroście Powiatu przywrócenie naruszonego przebiegu i funkcji rowu. Decyzja została wydana w wyniku rozpatrzenia zgłoszenia naruszenia stosunków wodnych, złożonego przez S.L. w dniu 22 kwietnia 2005 r. Decyzja powyższa, w wyniku rozpatrzenia odwołania S.L. oraz Starosty Powiatu, została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium z dnia "[...]" (nr "[...]"), przekazującą ponadto sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania ze wskazaniem potrzeby precyzyjnego określenia stosunków własnościowych na przedmiotowym gruncie oraz określenia stron postępowania. Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" ("[...]") ponownie nakazał Staroście Powiatu reprezentującemu Skarb Państwa przywrócenie zakłóconych stosunków wodnych. Starosta ponownie wniósł odwołanie w dniu 14 lutego 2006 r., w którym wskazał, iż uprawnienia właścicielskie w stosunku do przedmiotowej nieruchomości wykonuje marszałek województwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarządziło przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, w ramach której Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wskazał, iż wniósł do Starosty Powiatowego o zmianę w ewidencji gruntów i budynków, polegającą na wykreśleniu dotychczas władającego przedmiotowym gruntem Skarbu Państwa i wpisaniu w to miejsce właścicieli działek sąsiednich. Zarząd wniósł w związku z tym o zawieszenie postępowania do czasu wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Kolegium zawiesiło postępowanie na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie postanowieniem z dnia "[...]" ("[...]") Kolegium wznowiło postępowanie i decyzją z dnia "[...]" ("[...]") uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Wójt Gminy po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" ("[...]") nakazał Wojewódzkiemu Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych przywrócenie naruszonych stosunków wodnych, tj. przebiegu i funkcji rowu oznaczonego w ewidencji geodezyjnej obrębu "[...]" numerem 359 i stanowiącego własność Skarbu Państwa, w imieniu którego uprawnienia właścicielskie sprawuje Marszałek Województwa poprzez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Od decyzji powyższej odwołał się Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych , wskazując, iż naruszony został art. 11 ust. 1 pkt 4 oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t. jedn.: Dz.U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019 ze zm.) z powodu nieuzasadnionego przyjęcia, iż to Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych sprawuje uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa do przedmiotowej działki, która nigdy jej nie została powierzona. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" ("[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało decyzję organu i instancji w mocy. Kolegium wskazało na treść art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne, wg którego zobowiązanie do usunięcia przeszkód i zmian w odpływie wody ciąży na właścicielu gruntu, który ponadto może zostać zobowiązany do przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Kolegium dokonało analizy stanu własności, powołując się na, jak to zostało wskazane, posiadającą pełną moc dowodową ewidencję gruntów, z której wynika, że uprawnienia właścicielskie w stosunku do działki, figurującej w niej jako rów, sprawuje Marszałek Województwa poprzez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Z biegiem czasu rów ten utracił pierwotną funkcję i charakter rowu melioracyjnego, stając się naturalnym obniżeniem terenu, odprowadzającym wody opadowe na tereny położone niżej oraz do innych urządzeń melioracyjnych. Kolegium wskazało ponadto na trwające od 2004 r. nieskuteczne dążenie do dokonania zmian w ewidencji, co było zresztą przyczyną zawieszenia postępowania przez Kolegium, wznowionego postanowieniem z dnia "[...]". Pisma Zarządu w tej sprawie świadczą o tym że zdawał on sobie sprawę z posiadania przymiotu władającego przedmiotową działką. W stosunku zatem do Zarządu należało skierować nakaz wykonania obowiązków, związanych z naruszeniem stosunków wodnych. Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz decyzji organu I instancji z dnia "[...]". Skarżący wskazał, iż uzasadnienie Kolegium jest nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne. Kolegium przyznaje bowiem, że działka nie stanowi własności Skarbu Państwa oraz że zapisy ewidencji są nieprawdziwe, ale utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący Zarząd wskazał ponadto, iż występował do Starosty Powiatu o zmianę w ewidencji, ale ten pozostawał bezczynny, powołując się na brak środków finansowych. Zarząd podniósł również, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z art. 12 ustawy Prawo wodne, wg którego rowy stanowią własność właścicieli działek, na których się znajdują, a zarząd nie posiada żadnego dokumentu, z którego wynika, że przedmiotowa działka stanowi własność Skarbu Państwa. Błędne jest także stwierdzenie, iż Zarząd zdawał sobie sprawę z władania działką, bowiem właśnie pisma skierowane przez Zarząd do Starosty miały na celu dokonanie zmian w ewidencji, co świadczy o negowaniu przez Zarząd zapisu w ewidencji gruntów. Zarząd twierdzi w skardze, iż Skarb Państwa nie jest właścicielem przedmiotowej działki, w związku z czym Zarząd nie może wydatkować na nią publicznych środków finansowych. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, powołując się na argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpatrując skargę, stwierdził, iż skarga nie jest zasadna i nie może być uwzględniona w toku sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych obejmuje, mieszczące się w granicach sprawy określonej skargą, wszystkie kwestie związane ze zgodnością z prawem procesu stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd nie dopatrzył się uchybień organu odwoławczego w interpretacji prawa materialnego oraz w przestrzeganiu norm prawa procesowego. Decydujące znaczenie dla oceny prawnej zaskarżonej decyzji ma treść poprawnie powołanego przez Kolegium przepisu art. 29 ust. 2 ustawy Prawo wodne. Wynika z niego obowiązek właściciela gruntu, polegający na usunięciu przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustawodawca nie wyjaśnia, na czym ma polegać usunięcie przeszkód lub zmian w odpływie wody. Zastosowanie w tym względzie art. 29 ust. 3 powołanej wyżej ustawy pozwala na wnioskowanie, iż usunięcie przeszkód może polegać na m. in. przywróceniu stanu poprzedniego danego urządzenia, do czego, w treści zaskarżonej decyzji, został zobowiązany skarżący odnośnie do przedmiotowego rowu melioracyjnego. Na gruncie wykładni systemowej oba ustępy art. 29 ustawy Prawo wodne należy interpretować łącznie, co wobec braku odrębnego wyjaśnienia terminów użytych w ust. 2 tego przepisu upoważnia do określenia obowiązku przy wykorzystaniu terminu z ust. 3. Brak wyjaśnienia terminu "usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody" umożliwia szczegółowe określenie obowiązku także na inne sposoby, mieszczące się w zakresie znaczeniowym tego terminu. Nie ma żadnych podstaw, aby nie można było określić tego obowiązku poprzez zastosowanie terminu "przywrócenie stanu poprzedniego". Kwestia ta nie była zresztą przedmiotem skargi, a ustalenia wskazane wyżej związane były z obowiązkiem poddania decyzji kontroli całościowej na gruncie art. 134 1 ustawy p.p.s.a. Ustalenia powyższe wiązały się z tymi składnikami stanu faktycznego, ustalonego przez organy administracyjne, z których wynika, że zmiany dokonane zostały poprzez używanie przedmiotowego rowu melioracyjnego przez właścicieli działek sąsiednich. W ich efekcie nastąpiło podniesienie poziomu gruntu, co spowodowało zalewanie sąsiednich terenów poprzez napływ wód opadowych. Ustalenia te nie zostały zakwestionowane przez stronę skarżącą. Organy poprawnie zatem przyjęły, iż miała miejsce zmiana stanu wody, a to z kolei upoważniało organ do zastosowania art. 29 ust. 2 ustawy. Strona skarżąca wskazuje na nielogiczność i sprzeczności wewnętrzne w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu taki zarzut nie jest zasadny. Można wprawdzie wskazać na lakoniczność uzasadnienia tej decyzji w tym miejscu, w którym organ odwołał się do treści art. 29 ustawy Prawo wodne oraz wynikających z niego kompetencji organu, ale ani braku logiki ani braku sprzeczności stwierdzić w tym uzasadnieniu nie można. W szczególności nie można dopatrzyć się w uzasadnieniu organu odwoławczego, podniesionego w skardze jednoznacznego przyznania przez Kolegium, iż przedmiotowa działka nie stanowi własności Skarbu Państwa. Kolegium odnosi się w tym uzasadnieniu do własności w ten sposób, że jednoznacznie powołuje się na wypis z ewidencji gruntów, z którego wynika, że właścicielem nieruchomości nr 359, na której znajduje się przedmiotowy rów melioracyjny jest Skarb Państwa, a jako podmiot władający, wykonujący uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa na gruncie art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne, występuje Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Kontrola dokonana przez sąd potwierdziła na podstawie analizy akt administracyjnych powyższa tezę (k. 19 akt administracyjnych – stan rejestru z dn. 3 października 2005 r. czy k. 44 tych akt – stan rejestru z dn. 9 stycznia 2006 r.). Brzmienie przepisu art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dn. 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 261 poz. 2603 ze zm.) nie pozostawia natomiast wątpliwości, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych, stanowiących własność Skarbu Państwa w odniesieniu m in. do wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy oraz w stosunku do wód innych niż wymienione w punktach poprzedzających wykonuje marszałek województwa. Kwestie ustalenia własności i podmiotu władającego stanowią zasadniczy argument podnoszony w skardze. Strona skarżąca wskazuje bowiem, iż nie posiada żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, iż powierzony został jej zarząd tej nieruchomości. Nie posiada także żadnych dokumentów, z których wynikałoby, iż właścicielem tej nieruchomości jest Skarb Państwa. W ocenie sądu, argumenty te nie mają znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Niezależnie od braku ustosunkowania się przez stronę skarżącą do wiarygodności wypisu z ewidencji gruntów, w którym strona skarżąca została bezpośrednio wskazana, taki wypis należy traktować wobec braku dowodu przeciwnego, tak jak to uczyniło Kolegium (i na co wskazało w uzasadnieniu decyzji) jako dowód tego, co zostało w nim potwierdzone. Ustalenia organu są zatem w tym zakresie poprawne. Strona skarżąca wskazuje także na przyczynę braku uporządkowania stanu własności na przedmiotowym gruncie, wiążącą się z bezczynnością Starosty Powiatu, który nie posiadając środków finansowych, uzależnił przeprowadzenie postępowania w tym zakresie od przygotowania odpowiednich materiałów przez samego zainteresowanego, czyli Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Przebieg tego postępowania nie był przedmiotem ani zaskarżonej decyzji ani decyzji organu pierwszej instancji. Fakt zawieszenia postępowania odwoławczego na gruncie art. 94 § 1 k.p.a. należy natomiast potraktować jako przejaw dbałości Kolegium o należyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności prawnych oraz ich uwzględnienie w przypadku wyjaśnienia. Samo skierowanie pisma do Starosty w tej sprawie przez stronę skarżącą, niezależnie od tego, że oznacza, iż Zarząd miał świadomość treści wskazanych wyżej wypisów z ewidencji gruntów, nie może stanowić podstawy do jednoznacznego stwierdzenia przez organ, iż to inny niż wskazany w ewidencji gruntów podmiot jest właścicielem czy też, że inny podmiot wykonuje te prawa właścicielskie. Przyjęcie takiego rozumowania, z powodu tego, iż wykonanie obowiązku należy skierować do konkretnego podmiotu, spowodowałoby, że organ nie mógłby poprawnie wskazać podmiotu zobowiązanego do działania na gruncie art. 29 ust. 2 ustawy prawo wodne. To zaś, wobec brzmienia tego przepisu oraz stwierdzonych faktów dotyczących naruszenia stosunków wodnych oznaczałoby nieuzasadniony brak działania organu. Strona skarżąca żąda w skardze stwierdzenia nieważności obu decyzji administracyjnych. Nie przeprowadza jednak w uzasadnieniu skargi żadnej argumentacji, z której mogłaby wynikać zasadność tak daleko idącego żądania. W ocenie sądu pośrednio należy przyjąć, iż wniosek ten może być związany z uznaniem się przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych za podmiot nie będący stroną w sprawie. Argument ten, w związku z ustaleniami wskazanymi wyżej, odnoszącymi się do treści art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wypisu z ewidencji gruntów, nie może jednak zostać uznany za zasadny. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie mógł stwierdzić niezgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.