III SA/Wr 291/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyjęcia Karty Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] w sprawie przyjęcia Karty Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś., przyjęto Kartę Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś., stanowiącą załącznik do niniejszej uchwały. W jej uzasadnieniu wskazano, że skoro ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873), nakłada obowiązek realizacji rocznych programów współpracy z organizacjami pozarządowymi, zasadnym stało się ustalenie takich warunków, które zagwarantują stałą i niezmienną podstawę tej współpracy. Wojewoda D., działając na podstawie art. 82 c ust. 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się orzeczenia o niezgodności z prawem powyższej uchwały Zarządu Województwa D. z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Uchwała w podstawie prawnej wskazuje art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, iż zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Jednakże załącznikiem do przedmiotowej uchwały jest Karta Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś., która określa m. in. zasady i obszary współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pożytku publicznego jak również formy tej współpracy oraz zasady i tryb przyznawania środków finansowych podmiotom Karty. Jednocześnie Karta stanowi w Rozdziale I § 1, że jej podstawą jest ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawa o samorządzie województwa. Natomiast wedle art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Zdaniem Wojewody, z tego przepisu wynika, że sejmik województwa posiada kompetencję do uchwalenia rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi działającymi na podstawie przepisów o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, o stosunku Państwa do innych kościołów i związków wyznaniowych oraz o gwarancjach wolności sumienia i wyznania, jeżeli ich cele statutowe obejmują prowadzenie działalności pożytku publicznego i stowarzyszeniami jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie organu nadzoru, w tym stanie prawnym, przepis art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, nie daje podstaw prawnych do podjęcia przez organ wykonawczy województwa - zarząd, aktu określającego zasady, formy oraz tryb współpracy samorządu województwa z organizacjami pożytku publicznego i innymi podmiotami o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Kompetencja do podjęcia tego rodzaju aktu zastrzeżona jest wyłącznie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Zasada domniemania kompetencji zarządu wyrażona w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zdaniem Wojewody, nie może prowadzić do naruszenia istniejących i ustawowo określonych kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym, sejmiku i zarządu województwa. Ponadto Wojewoda wskazał, że uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odnosząca się do współpracy z podmiotami pożytku publicznego posiada formę programu - szczególnego rodzaju aktu planistycznego, który cechuje czasowość (terminowość). Program taki, zdaniem organu nadzoru, powinien więc normować zagadnienia związane z polityką współpracy z organizacjami pożytku publicznego oraz z konkretnym zakresem zadań, które będą realizowane w ramach współpracy w danym roku. Natomiast postanowienia uchwały szczegółowo określają m.in. uprawnienia i obowiązki stron uczestniczących w tej współpracy (m. in. obowiązki wnioskodawców - podmiotów Karty), warunki formalne dotyczące składania i rozpatrywania wniosków i ofert w zakresie powierzania i realizacji zadań publicznych. Tymczasem, szczegółowy tryb i zasady nawiązywania współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, reguluje ustawa w art. 11 – 19. Bezpodstawne jest zatem, zdaniem Wojewody, zamieszczanie w akcie o charakterze programowym materii w sposób wyczerpujący i kompletny uregulowanej w akcie normatywnym rangi ustawowej. Artykuł 5 ust. 3 ustawy nie daje także podstaw do odmiennego określania, czy modyfikacji przepisów powszechnie i bezwzględnie obowiązujących. W odpowiedzi na skargę Województwo D. potwierdziło okoliczność podjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81". W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 powyższej ustawy). Stosownie natomiast do art. 82 c ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] w sprawie przyjęcia Karty Współpracy Samorządu Województwa D. z Podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś., stanowi art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, Zarząd Województwa D. w drodze uchwały może przyjąć Kartę współpracy samorządu województwa z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego ustalając zasady, formy i tryb tej współpracy – jak to uczynił w zaskarżonej uchwale. Jaki charakter prawny może mieć ta uchwała. Zdaniem Wojewody właściwym do podejmowania w tym zakresie uchwały jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Właściwość organów samorządu wojewódzkiego w zakresie powyższych zadań powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 18 tej ustawy, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w pkt 1-19 i pkt 21 oraz "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Konieczną przesłanką wykonywania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Natomiast przepis zaś art. 41 ust. 1 ustawy stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa, odmiennie niż przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, formułujący ustawową zasadę domniemania kompetencji na rzecz rady gminy, jako organu stanowiącego, ustanawia ją na rzecz organu wykonawczego jakim jest zarząd województwa. Z wskazanych powyżej przepisów wynika, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa nie zastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych ich wykonawcą jest zarząd województwa. Stąd też zawarte w art. 41 ust. 2 ustawy wyliczenie zadań ma charakter jedynie przykładowy. Ustawa o samorządzie województwa w art. 18 nie wymienia wprost sejmiku województwa jako organu właściwego w sprawie objętej przedmiotową uchwałą (przyjęcia Karty ustalającej zasady, formy i tryb współpracy z podmiotami pożytku publicznego). Niemniej, jak trafnie wskazał Wojewoda, zasady, formy współpracy organów administracji publicznej (w tym także organów jednostek samorządu terytorialnego) z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego reguluje ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Zgodnie art. 5 ust. 3 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wskazanymi w art. 3 ust. 3. Ustalanie rocznego programu współpracy z podmiotami pożytku publicznego, obejmującego niewątpliwe, zasady, formy i tryb tej współpracy, zostało wymienione wśród spraw zastrzeżonych do kompetencji sejmiku województwa przez ustawę o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. Oznacza to m.in. niemożność zastosowania w tym zakresie zasady domniemania kompetencji zarządu i uznania, ze organem właściwym do załatwienia danej sprawy jest zarząd województwa. W konsekwencji, art. 41 ustawy o samorządzie województwa, nie daje podstaw do podjęcia przez organ wykonawcy województwa - zarząd programu, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W tym stanie ustalenie takiego programu przez zarząd województwa uznać należy za rażące naruszeniem prawa – poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ samorządowy. Jak trafnie wskazał Wojewoda, zasada domniemania kompetencji wyrażona w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nie może prowadzić do naruszenia istniejących i ustawowo określonych kompetencji jednostek samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że przyjęta Karta będzie niezależna od zmieniających się rocznych programów i stanowi wyraz polityki samorządu województwa wobec organizacji pozarządowych. Powstaje więc zagadnienie, czy na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa może w drodze uchwały określić zasady polityki samorządu wobec organizacji pozarządowych, czy może to uczynić tak jak w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, organy administracji publicznej prowadzą działalności w sferze zadań publicznych w określonych obszarach, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi wskazanymi podmiotami, prowadzącymi - odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej - działalności pożytku publicznego, w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Ustawa określa także na jakich zasadach, w jakim trybie i w formach ma być ona realizowana (art. 5 ust. 2, 4, art. 11 -19). Z powyższego wynika, że ustawa nakłada na organy jednostek samorządu terytorialnego (także stopnia wojewódzkiego) zadania w zakresie współpracy z podmiotami pożytku publicznego, w zakresie realizacji określonych zadań, wskazując jednocześnie na jakich zasadach i w jakich formach ta współpraca może się odbywać. Wykonywanie powyższego zadania co do współpracy z podmiotami pożytku publicznego - na zasadzie domniemania kompetencji w zakresie realizacji zadań samorządu województwa na rzecz organu wykonawczego - obciąża zarząd województwa samorządowego. Oczywiście poza ustalaniem rocznego programu współpracy z tymi podmiotami, zastrzeżonym do sejmiku województwa W ramach funkcji wykonawczej zarządu województwa mieści się również organizowanie wykonawstwa zadań województwa i kierowanie realizacją określonych zadań. Czynność ta może być realizowana przez stanowienie wytycznych w formie udzielanych przez zarząd województwa aktów wewnętrznego kierownictwa, aktów adresowanych do podległych jednostek i obowiązujących wewnątrz układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, na zasadzie ogólnej normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, Zarząd Województwa D. w drodze uchwały może określić założenia tej współpracy, zasady i formy wykonywania - jako reguły o charakterze wewnętrznym adresowane do aparatu administracyjnego, przy pomocy którego je realizuje. Może to uczynić w formie aktu o charakterze kierownictwa wewnętrznego, nie adresowanego do podmiotów zewnętrznych. Wskazuje to, że realizacja - w ramach funkcji wykonawczych - przez zarząd województwa zadań w zakresie współpracy z podmiotami pożytku publicznego, poprzez stanowienie wytycznych w formie aktów kierownictwa wewnętrznego adresowanych dla aparatu administracyjnego realizującego te zadania, znajduje umocowanie w art. 41 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy. Nie można więc, jak sugeruje organ nadzoru, uznać takiego rodzaju aktu, za akt podjęty przez niewłaściwy organ, czy bez podstawy prawnej. Podkreślić należy jednak, że akty kierownictwa wewnętrznego nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, gdyż są adresowane do podległych jednostek organizacyjnych i obowiązują wewnątrz układu organizacyjnego jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast analiza treści rozpatrywanej uchwały wskazuje, że jej adresatem są także podmioty zewnętrzne - organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego, uchwała określa formy współpracy samorządu z tymi organizacjami (rozdział lII), a także ustala zasady i tryb przyznawania tym organizacjom środków finansowych oraz związane z tym obciążające ich obowiązki a także konsekwencje ich nieprzestrzegania (rozdział IV). Wskazuje to, że zaskarżona uchwała wykracza poza charakter i zakres aktu wewnętrznego kierownictwa. Natomiast, jak już także wcześniej wskazano, w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz przepisach ustawy o samorządzie województwa brak podstawy prawnej do podjęcia w tym zakresie przez zarząd województwa uchwały o tej treści i tym charakterze - jako przepisu powszechnie obowiązującego. Z powołanych powyżej względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.