II OZ 466/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń W. M., E. P., Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Spółka jawna w G. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 93/07 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skarg T. K.-K., W. M., E. P. i Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" Spółka jawna w G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej postanawia: oddalić zażalenia. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2007 r. odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] w przedmiocie lokalizacji drogi krajowej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że nie wystarczy samo powtórzenie treści przepisu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), lecz konieczne jest uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji poprzez wskazanie konkretnych zdarzeń (okoliczności) świadczących o istnieniu zagrożeń, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wykonanie zaskarżonego aktu nie prowadzi do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzji ma charakter ustaleniowy i nie upoważnia do rozpoczęcia inwestycji. Rozpoczęcie prac budowlanych może nastąpić po uprzednim uzyskaniu pozwolenia wydanego w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W zażaleniach na to postanowienie W. M., E. P., Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" Spółka Jawna w G. oraz T. K. – K. podnieśli, że wykonanie zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa może wyrządzić im szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki, zatem zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania tej decyzji. Zdaniem skarżących wydzielenie z ich nieruchomości terenu, który służył jako parking dla klientów przyczyni się do upadku prowadzonych przez nich działalności. Ponadto zaskarżona decyzja w przedmiocie lokalizacji drogi dojazdowej, równoległej do drogi krajowej nr [...], wydana została wybiórczo tylko dla nieruchomości skarżących. Zaskarżona decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej zatwierdza jednocześnie podział nieruchomości skarżących, co stanowi oczywistą ingerencję w prawo własności i "wyrządza trudne do odwrócenia skutki". Ponadto przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie lokalizacji drogi dojazdowej nie spełniającej przesłanek drogi krajowej. W decyzji zatwierdzono podział nieruchomości skarżących, położonych poza liniami rozgraniczającymi drogę krajową nr [...]. Także raport oddziaływania na środowisko znajdujący się w aktach tej sprawy wydany został na potrzeby budowy dróg zbiorczych projektowanych we wcześniejszych wersjach, a nie dla drogi dojazdowej w obecnej wersji. Postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił zażalenie T. K.-K., z uwagi na to, że skarżąca, mimo wezwania do uzupełnienia braku formalnego zażalenia poprzez jego podpisanie, nie uzupełniła tego braku. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, które zostało odrzucone postanowieniem z dnia 7 grudnia 2007 r., ponieważ skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma obligatoryjnego charakteru, sąd jest władny odmówić jej zastosowania także wówczas, kiedy zachodzi niebezpieczeństwo, o jakim mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) ma szczególny charakter, bowiem jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora w celu budowy drogi. Zgodnie z art. 12 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza zarazem projekt podziału nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi stanowią linie podziału nieruchomości. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części na cele budowy dróg, w drodze umowy (art. 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych). Natomiast wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, stosownie do przepisu art. 15 § 1 powołanej ustawy, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, wyznaczonego przez wojewodę. Należy zwrócić uwagę, że w przypadku wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi nie chodzi o ocenę, czy zamierzone przedsięwzięcie inwestycyjne wywołuje dopuszczalne czy niedopuszczalne skutki dla otoczenia. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie jest też okoliczność, że zaskarżona decyzja mogła zostać wydana z naruszeniem prawa, lecz niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków, o którym mowa w art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zasadnicze znaczenie ma więc ocena, czy może powstać znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki wywołane wykonaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, jeżeli okazałoby się, że w wyniku uwzględnienia skargi nie było podstaw do ustalenie takiej lokalizacji drogi, a co za tym idzie zatwierdzenia projektu podziału działek. Ponadto rozważając kwestie wstrzymania wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi należy także uwzględnić interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie drogi. W rozpoznawanej sprawie, stosowanie do art. 8 ustawy o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wojewoda W. nadał decyzji z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji drogi, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, rygor natychmiastowej wykonalności, ze względu na uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Ochrona tego interesu przejawia się nie tylko w możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, ale także m.in. w uregulowaniu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w świetle którego odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi rozpatruje się w terminie 14 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy. Wstrzymanie tej decyzji byłoby istotnym zaburzeniem tego procesu i jednocześnie naruszałoby w sposób rażący społeczny interes, który stał się podstawą wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej oraz nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zatem ocena przesłanek z art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powinna być dokonana szczególnie wnikliwie. Nie można więc zgodzić się z argumentacją zawartą w zażaleniu, jakoby zaistnienie przesłanek wynikających z art. 61 § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było oczywiste i nie wymagało wskazania jakiegokolwiek dowodu. Odnosząc się do podnoszonego przez skarżących zarzutu naruszenie prawa własności należy podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza bynajmniej, że jest ono nienaruszalne. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie tego prawa. Należy podkreślić, że wynikłe z wykonania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Ponadto stosowanie do przepisu art. 13 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli nabywana jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, tej części nieruchomości. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność, m.in. Skarbu Państwa, a także możliwość wykup części nieruchomości nienadających się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków udzielenia ochrony tymczasowej. Ponadto skarżący nie kwestionują ustalenia lokalizacji drogi krajowej (całości jej przebiegu), a jedynie podnoszą zarzuty dotyczące jej fragmentu obejmującego ich nieruchomości, co oznacza, że niebezpieczeństwo powstania trudnych do odwrócenia skutków, które może powodować zaskarżona decyzja, nie może być odnoszone do fragmentu drogi. Należy wreszcie podnieść, iż wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie mogą uzasadniać podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące legalności decyzji, gdyż zarzuty te podlegają rozpoznaniu w toku rozpoznawania skargi, a więc na tym etapie postępowania sądowego nie mogą być oceniane. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.