II SA/Kr 787/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [ ] w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2007 r. sprawy ze skargi Województwa Zarządu Dróg Wojewódzkich w na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w z dnia w przedmiocie ustalenia opłaty I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w na rzecz Województwa Zarządu Dróg Wojewódzkich w kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE bnm,. Decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektor Sanitarnego w K. z dnia ........2006r. znak ..................na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. z 1998r. Nr 90, póz. 575 z późn. zm.) i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. , po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia ..........2006r., znak ..........dotyczącej obciążenia Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. opłatą w wysokości 117,08zł. za wydane postanowienie w sprawie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i jego zakresu dla przedsięwzięcia p.n. : "Przebudowa rowu odwadniającego w miejscowości K. w ciągu drogi nr ..............- utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższego podano, że decyzją z dnia.........2006r. znak .....Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. uchylił i przekazał do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zaskarżoną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia.........2005r. znak .....dotycząca obciążenia opłatą Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. za opinię na etapie ustalenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia p.n. : " Przebudowa rowu odwadniającego w miejscowości K. w ciągu drogi nr ...........Od wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji płatniczej z dnia .........2006r. znak ..........Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. złożył w terminie odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania w tym zakresie. Zdaniem skarżącego powyższa decyzja została wydana niezgodnie z art. 26 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i rażącym naruszeniem ustaleń Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniono dalej, że po zapoznaniu się z aktami sprawy i argumentami skarżącego, stwierdzono bezzasadność odwołania uwzględniając następujące okoliczności. Projektowane przedsięwzięcie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. ( Dz. U. Nr 257, póz. 2573 z późn. zm.) zaliczane jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.). W związku z tym, stosownie do art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ustawy Prawo ochrony środowiska, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdza obowiązek sporządzenia raportu i określa jego zakres, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Działając na podstawie wyżej powołanych przepisów, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wydał w tym zakresie opinię, zaś za wykonane czynności, zgodnie z art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obciążył opłatą Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. , jako inwestora przedsięwzięcia. Opłata została ustalona w drodze decyzji administracyjnej. Wydanie przedmiotowej opinii należy do czynności wykonywanych w związku ze sprawowaniem przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zapobiegawczego nadzoru sanitarnego. Zakres tych czynności określa art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przepisy szczegółowe. Katalog czynności wykonywanych w zakresie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego określony w art. 3 wyżej powołanej ustawy ma charakter otwarty. Nie wyczerpuje on wszystkich przypadków, w których państwowi inspektorzy sanitarni wykonują ustawowe zadania w tym zakresie. Brak w wykazie art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, uzgadniania środowiskowych uwarunkowań, czy opiniowania na etapie ustalania obowiązku sporządzenia raportu i jego zakresu, nie wpływa na zakres obowiązków nałożonych na państwowych inspektorów sanitarnych, przepisami szczególnymi, m.in. ustawą z dnia 27.04.2004r. Prawo ochrony środowiska. W związku z powyższym, pobieranie opłat na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest uzasadnione, i to bez względu na to, czy z wnioskiem o dokonanie czynności występuje organ administracji publicznej, czy inwestor. Stosownie do ustaleń wyżej powołanego artykułu za badania laboratoryjne oraz inne czynności, wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobierana jest opłata w wysokości kosztów ich wykonania. Zgodnie z § 2, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4.02.2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 , póz. 193 ) wysokość opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów wykonania. Do bezpośrednich kosztów zalicza się koszty poniesione w związku z wykonywaniem konkretnego badania laboratoryjnego oraz innych czynności, obejmujące m.in. średnie wynagrodzenie pracowników stacji sanitarno-epidemiologicznej, obliczone według godzinowych stawek osobowego zaszeregowania wraz z pochodnymi od wynagrodzenia. Do pośrednich kosztów zalicza się koszty działalności stacji poniesione w związku z wykonywaniem badań oraz innych czynności, obejmujące m.in. średnie wynagrodzenie pracowników administracji i obsługi wraz z pochodnymi od wynagrodzenia, koszty zużytej energii elektrycznej, wody i gazu. W wydanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. decyzji płatniczej z dnia ............2006r. wykazano koszty bezpośrednie 83,10 zł (6 x 13,85 zł) i koszty pośrednie 33,98 zł (40,89% kosztów bezpośrednich). Jak wynika z akt sprawy, rozbieżność pomiędzy wysokością opłaty wskazanej w decyzji z dnia..........2006r. (117,08 zł), a wartością określoną w rachunku Nr ......z dnia.........2006r. (157,73 zł) została skorygowana w rachunku z dnia .......2006r., znak:........, zaś zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia.........2006r. znak......., Województwo ........- Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. domagało się stwierdzenia nieważności, ewentualnie - uchylenia w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ja decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia ........2006r. znak....... , a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze zawarto zarzuty naruszenia art. 36 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w niniejszej sprawie , jak również naruszenie przepisów art. 6, 7, 9, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazywano na brak podstawy prawnej do pobrania w niniejszej sprawie opłaty za wydanie w trybie art. 106 k.p.a. postanowienia zawierającego opinię, odwołujący się w tym zakresie do poglądów prawnych prezentowanych w wyroku Wojewódzkiego sądu administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2005r, sygn. akt II SA/Kr 3267/05 ( niepubl.) W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30.08.2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153,póz. 1270 z późn. zm.-oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Mając na uwadze stanowiska stron , rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych, co do przebiegu postępowania, skargę należy uznać za zasadną wobec skuteczności podnoszonego w niej zarzutu wydania zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji bez podstawy prawnej. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia ..........2005r. znak .........na wniosek Wójta Gminy L. z dnia.........2005r., wskazując jako podstawę prawną art. 12 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( tekst jednolity Dz. U. Nr 90 z 1998r., póz. 575 z późn. zm.), art. 57 w związku z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. Nr 62, póz. 627 z późn. zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, póz. 2573 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. - orzeczono, że przedsięwzięcie pod nazwą " Przebudowa rowu odwadniającego w miejscowości K. w ciągu drogi nr ..........." wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko w zakresie : ochrony zdrowia ludzi, ochrony gleby, ochrony wód powierzchniowych, ochrony przed hałasem, gospodarki odpadami, ochrony powietrza atmosferycznego, wskazując w uzasadnieniu na motywy powyższego rozstrzygnięcia. Orzekanie o powyższy znajduje podstawę prawna w powołanych w osnowie postanowienia przepisach prawa, wśród których należało też uwzględnić pominięty przez organ pierwszej instancji art. 106 k.p.a. Jak słusznie podkreśla się w doktrynie, określenie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymaga wielu specjalistycznych wiadomości. W celu dokonania oceny co do wystąpienia takiej konieczności w art. 51 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, na organ wydający postanowienie co do konieczności sporządzenia raportu nałożono obowiązek zasięgnięcia opinii organów wskazanych w tym przepisie. Każdy z nich dysponuje bowiem szczegółowymi informacjami związanymi z zakresem swojej działalności, a co za tym idzie jest w stanie ocenić - już na podstawie informacji zawartych we wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych - jaki może być potencjalny zakres oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia ( tak K. Gruszecki K., Decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych a zasada przezorności artykuł, PiP 2007/3/85 -t.5 ). Wyrażenie opinii następuje w tym wypadku w trybie art. 106 k.p.a., stanowi przejaw współdziałania pomiędzy organami, przy czym organ występujący o opinię jest zobowiązany do przedłożenia organowi współdziałającemu wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych oraz informacji wymienionych w art. 49 ust. 3 ustawy. Postanowienie zapadłe w trybie art. 106 k.p.a. jest postanowieniem wydanym w toku sprawy dotyczącej wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, stąd winno być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym z uwzględnienie procesowych gwarancji przyznanych stronie przepisami k.p.a. ( wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. V SA 3368/00, LEX nr 50119). Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jednolity Dz. U. Nr 90 z 1998r., póz. 575 z późn. zm.) - do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: 1) uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego województwa, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, 2) uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących: a) budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych, b) nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie, 3) uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych, statków morskich, żeglugi śródlądowej i powietrznych oraz środków komunikacji lądowej, 4)inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym wpływom czynników i zjawisk fizycznych, chemicznych i biologicznych na zdrowie ludzi. Artykuł 36 tej ustawy stanowi, że : 1. Za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. 2. Za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. 3. Za badania laboratoryjne i inne czynności związane z wydaniem oceny o środkach spożywczych, substancjach dodatkowych dozwolonych i przedmiotach użytku, materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetykach przywożonych z zagranicy w celu wprowadzenia do obrotu lub produkcji, wykonywane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego, pobiera się od osób lub jednostek organizacyjnych, na rzecz których są one przywożone, opłaty w wysokości określonej w ust. 1, choćby badania związane z wydaniem oceny nie wykazały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. 3a. Za badania laboratoryjne i inne czynności związane z wydaniem oceny o środkach spożywczych, substancjach dodatkowych dozwolonych oraz materiałach i wyrobach przeznaczonych do kontaktu z żywnością wywożonych za granicę pobiera się od przedsiębiorców, na rzecz których są one wykonywane, opłaty w wysokości określonej w ust. 1, choćby badania związane z wydaniem oceny nie wykazywały naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych. Zasadnie podnosi skarżąca, że art. 36 ust. 1, czy ust. 4 nie stanowi podstawy prawnej do pobierania opłaty za wydawanie opinii w ramach współdziałania organów w sprawach mających za przedmiot ustalenie uwarunkowań środowiskowych. Ocena zawarta postanowieniu organu współdziałającego wydanym w trybie art. 106 k.p.a. będąca jednym z przejawów kompetencji organu, działającego w tym wypadku w ramach władztwa publicznego stanowi orzekanie, zaś wydawanie zaskarżalnych postanowień o charakterze materialnoprawnym, służących postępowaniu dowodowemu w sprawie głównej, jest jakościowo różne od wykonywania badań laboratoryjnych , czy innych wiążących się z kosztami czynności w ramach kompetencji przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej Tak powstałe koszty są w istocie kosztami postępowania administracyjnego, nie zaś kosztami, o których mowa w art. 36 ust. 1 powyższej ustawy. Ponadto zważywszy na treść art. 3 ustawy z dnia 14.03.1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w którym zawarto jak się przyjmuje przykładowe wyliczenie kompetencji organów nie można zasadnie przyjmować , że orzekanie o kosztach postępowania administracyjnego pozostawiono ma postać przepisu blankietowego, przy czym wśród spraw nim wymienionych brak niniejszej. Prezentowane wyżej stanowisko nie pozostaje w opozycji do zawartego w niepublikowanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16.05.2005r. sygn. akt II SA/Kr 3267/00, które przytoczono w skardze ( podając nieprawidłowo sygnaturę akt sprawy ), aczkolwiek w innym aspekcie zwraca uwagę na brak podstawy prawnej do ustalenia opłat za wydanie opinii w sprawie konieczności i zakresu sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Uwzględniając, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji jako wydane bez podstawy prawnej - której brak także w innych regulacjach, dotknięte jest jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. , Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II. wyroku, biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.