I SA/Wa 808/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa (dalej jako organ/minister) Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 13 września 2021 r., znak: DP-III.025.1.29.2019, DP-II1-025-15-19-JW/21, umarzającą na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 kpa postępowanie w sprawie z wniosku z 9 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 21 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa, w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...] – (w części dotyczącej określonych w aktach nieruchomości). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że objęte wnioskiem nieruchomości stanowiły dojazd do przedsiębiorstwa przemysłowego [...] (uprzednio [...]), natomiast skarżąca [...] nie wykazała, że jest następcą prawnym [...] - byłego właściciela, a ponadto istnieje wątpliwość czy w dacie objętego wnioskiem nadzorczym orzeczenia istotnie był on właścicielem ww. gruntu, gdyż sprzedał swoje aktywa [...]. Skarżąca wykazała zaś następstwo prawne jedynie po swoich rodzicach, a nie po dziadku. Po przedstawieniu stanu faktycznego organ zanegował także, że nieruchomości objęte wnioskiem nie były objęte nadzorowanym orzeczeniem z 12 lutego 1948 r. W konsekwencji organ podał, że w istocie wniosek skarżącej z 9 maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr 21 Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 12 lutego 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstwa pn. [...], w zakresie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] wykracza poza zakres przedmiotowy tego orzeczenia. Niezależnie od powyższego organ wskazał zmianę prawa i podał, że 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 1491, dalej: ustawa). Wyjaśnił dalej, że na mocy art. 2 ust. 2 ustawy, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 16 września 2021r. ostateczną decyzją - umarza się z mocy prawa. Skoro więc wnioskiem nadzorczym objęto orzeczenie z 1948r. a wniosek o stwierdzenie nieważności ww orzeczenia został sporządzony w 2018r., to w świetle art. 2 ust. 2 ustawy postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W skardze na ww. decyzję zarzucono ministrowi: - naruszenie art. 76 § 1 kpa poprzez odmówienie mocy dowodowej matrykułom i nieoparcie rozstrzygnięcia o to, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, - naruszenie art. 1027 kc poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której organ odmówił zastosowania postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2008 roku, sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] z d. [...]; - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 kpa, poprzez: wykładnię matrykuł, aktów stanu cywilnego, pisma z Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 11 października 2007 roku, znak GB-74101/1871/07, zapewnienia spadkowego skarżącej, złożonego w formie pisemnej i w formie wyjaśnień w postępowaniu prowadzonym w sprawie spadkowej przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt: [...], wypisów z rejestru gruntów dotyczących działek [...] - w taki sposób, że nie ustalono na tej podstawie legitymacji skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji; uzależnienie dokonania oceny dowodów od przedstawienia księgi wieczystej dot. nieruchomości składającej się z działek [...] (ob. części [...]), w sytuacji, gdy jest to niemożliwe do dokonania ze względu na ich utratę w trakcie II Wojny Światowej; - niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, o którym mowa w art. 77 § 1 kpa i art. 75 § 1 kpa, poprzez: a) pominięcie okoliczności powszechnie znanych lub znanych przez siebie z urzędu, na które organ powinien zwrócić uwagę z urzędu, tj. publikacji z dnia [...] roku na łamach Oberschlesiche Wanderer, str. 8, o zaręczynach (niem. Yerlobung) [...], oraz publikacji z dnia 16 sierpnia 1941 roku na łamach Óffentlicher Anzeiger zum Amtsblatt des Regierungsprasidenten Kattowitz, str. 11, o licytacji (niem. Versteigerung) parceli nr [...] (objętej matrykułą, niem. Grundsteuermutterrolle, nr [...]) oraz publikacji z dnia [...] roku na łamach Oberschlesiche Wanderer, str. 4, o wpisie przez Amtsgericht Kattowitz przedsiębiorstwa [...] obejmującego nieruchomość pozyskaną od [...] lub/i [...], tj. [...], Industrie und Handels Adressbuch der Provinz Oberschlesien z 1925 roku, str. 49, Orędownika [...] z dnia [...] roku, str. 5, Urzędowym Spisie Abonentów Państwowej Sieci Telefonicznej z dnia [...] roku, str. 71, o pominięcie treści aktów stanu cywilnego, to jest aktu urodzenia [...] (z d. [...]) z tłumaczeniem przysięgłym, aktu zgonu [...] (z d. [...]) z tłumaczeniem przysięgłym, (w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] do sygn. [...]), aktu małżeństwa [...] (z d. [...]) z tłumaczeniem przysięgłym; b) pominięcie treści załączonych matrykuł działek [...], c) pominięcie dowodzenia opartego na domniemaniu faktycznym, dowodach pośrednich i zapewnieniach spadkowych skarżącej, w postaci związku rodzinnego między skarżącą a [...]; - niezastosowanie art. 76 § 1-2 kpa oraz art. 365 § 1 kpc w drodze pominięcia: postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2008 roku, sygn. akt: [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po [...] z d. [...]; postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lutego 2014 roku w sprawie o sygn. akt [...]; i postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2013 roku, w sprawie o sygn. akt [...]; - naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, o czym mowa w art. 10 § 1 kpa, poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów, przeprowadzoną w sposób niewyczerpujący, bez możliwości odniesienia się do jego wyników, w szczególności w zakresie kwerendy w archiwach państwowych, o czym była mowa w zawiadomieniu z dnia 3 lutego 2021 roku. - niezastosowanie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, tj. zasady bezpośredniości stosowania przepisów Konstytucji RP, w drodze zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej i umorzenie postępowania w sytuacji, w której norma ta jest niezgodna z art. 2, 32 ust. 1, 64 ust. 2 i 78 Konstytucji RP i podlega pominięciu w procesie wykładni normy zasady wykładni lex superior derogat legi inferiori (pol. prawo wyższego rzędu uchyla prawo niższego rzędu), co doprowadziło do pozbawienia obywatela faktycznej możliwości unieważnienia niezgodnej z prawem decyzji, którą uzyskał dopiero po 1989 roku. Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie w całości ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle przepisów prawem przewidzianych. Na wypadek konieczności tłumaczenia załączonych dokumentów, skarżąca wniosła o zakreślenie terminu dwóch tygodni na ich przedłożenie do akt sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w całości podziela obszernie i rzeczowo uzasadnione stanowisko organu co do tego, że skarżąca nie wykazała legitymacji do inicjowania procedury nadzorczej nad spornym orzeczeniem sprzed ponad 7 dekad. Przede wszystkim dlatego, że nie wykazano, że jest ona spadkobiercą potencjalnego właściciela ww. gruntów. Całkowicie niezrozumiałe w ramach usus i obowiązującego w RP porządku prawnego jest wywodzenie, że oświadczenie skarżącej czy też jej zapewnienie spadkowe stanowi o prawach do spadku. Powszechnie znaną i stosowaną zasadą jest wykazywanie następstwa prawnego za pomocą postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku bądź aktu poświadczenia dziedziczenia. Wynika ona z wiążących przepisów kodeksu cywilnego. Bezzasadne są więc zarzuty skargi co do tego, że organ pominął postanowienie spadkowe dotyczące rodziców skarżącej, skoro ww. nieruchomości w dacie ich ewentualnej nacjonalizacji (bo nie wykazano, że były objęte spornym orzeczeniem) stanowiły własność [...] a nie rodziców skarżącej. Całkowicie chybione są też zarzuty co do tego, że organ nie uwzględnił powszechnie znanej okoliczności o ogłoszeniu w katach 20-tych ubiegłego wieku o zaręczynach poprzedników prawych skarżącej. Wszystkie zarzuty prawa procesowego jak i te dotyczące statusu strony (art. 28 kpa) Sąd uznał zatem za niezasadne. Szersza analiza ww. zarzutów a także zarzutów co do nieuwzględnienia matrykuł dotyczących działek objętych wnioskiem nadzorczym - pozostaje bezprzedmiotowa wobec zmiany prawa, jaka nastąpiła w toku postępowania nadzorczego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (...) wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (...) i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Z treści przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 powołanej nowelizacji kpa wynika, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1), a więc przepisy nowe. Powyższe oznacza, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia decyzji i niezakończone przed 16 września 2021 r. ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62), w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. TK przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa po znacznym upływie czasu skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać". W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie TK ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc). Sąd odrzuca zatem wszystkie zarzuty skargi oparte na przepisach konstytucji. W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, to acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Zauważa się, że nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych: np. wyroki TK z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08). W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie I SA/Wa 148/22 (LEX nr 3354507) i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68). Trzeba też zdecydowanie podkreślić, że kwestie przedawnienia roszczeń są znane w niemal wszystkich dziedzinach prawa, a jedynie prawo administracyjne, w sposób całkowicie nieracjonalny - gdy chodzi o pewność prawa i zasady formułowania "roszczeń" w trzecim a nawet w czwartym pokoleniu, po 70-ciu latach od daty zdarzenia administracyjnoprawnego – nie dysponowało takim terminem, co wywoływało liczne kontrowersje. Dość powiedzieć, że aktualnie kodeks cywilny przewiduje 6-letni termin przedawnienia roszczeń, 3-letni termin przedawnienia roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (art. 118 kc), a z kolei kodeks karny w art. 101 § 1 na 30 lat określa termin przedawnienia zbrodni zabójstwa. Wobec tego wywodzenie w realiach spraw administracyjnych, że każdy ma prawo do słusznego odszkodowania w każdym czasie, a przepisy ustawy pozbawiają stronę skarżącą tego prawa, w prostej linii prowadzi do zaprzeczenia całego systemu norm prawnych stosowanych powszechnie przez sądy różnego rodzaju i szczebla w różnych dziedzinach prawa. Nie jest żadnym nowym zjawiskiem zmiana prawa w trakcie trwania stosunku prawnego, i przykłady tego rodzaju regulacji można mnożyć. Istotne jest natomiast to, co dominuje w ważeniu argumentów stron i ustawodawcy. Gdy chodzi o trzydziestoletni termin przedawnienia "roszczeń administracyjnych" Sąd w tym składzie nie ma wątpliwości co do tego, że ww. regulacja była wręcz konieczna w realiach coraz bardziej powszechnego negowania prawidłowości orzeczeń administracyjnych nawet z połowy ubiegłego wieku. Argumentację w zakresie ważenia równorzędnych norm konstytucyjnych zawiera zaś uzasadnienie ww. wyroku TK z 12 maja 2016 r. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie wykazano też aby doszło do naruszenia art. 10 kpa. Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).