II SA/Gl 1544/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO-PSŚ/41.5/2185/2022/11351 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr SKO-PSŚ/41.5//2022/11351 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO, organ) - po rozpatrzeniu wniosku P. B. (skarżący) o ponowne rozpoznania postępowania w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia 1 lipca 2022 r. nr SKO-PSŚ/41.5/1387/2022/7039, którą odmówiono zmiany decyzji własnej z dnia 18 marca 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/417/2021/2497/KWW- utrzymało w mocy decyzję SKO z dnia 1 lipca 2022 r. Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego P. B. (skarżący) w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem –J. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 18 marca 2021 r. SKO.PSŚ/41.5/417/2021/2497/KWW utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że skarżący nie spełnia kryteriów do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ osoba wymagająca opieki jest żonata, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W dniu 4 czerwca 2021 r. skarżący złożył ponownie wniosek o ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Organ I instancji postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem SKO, po rozpatrzeniu skarżącego na postanowienie organu I instancji postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r. nr SKO.PSŚ 41.5/2495/2021/11832/MS utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku rozpatrzenia skargi skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 19 stycznia 2022 r. sygn. akt. II SA/G11253/21 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji z 22 lipca 2021 r. Zdaniem Sądu, organ I instancji w zakresie żądania dotyczącego świadczenia pielęgnacyjnego powinien podanie strony z dnia 4 czerwca 2021 r. zakwalifikować jako wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego poprzez zmianę decyzji SKO z dnia 18 marca 2021 r. , a zatem jako wniosek złożony w trybie art. 154 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Celowe zdaniem Sądu, na gruncie przedmiotowej sprawy, staje się również ustalenie czy złożony przez skarżącego wniosek z dnia 4 czerwca 2021 r. podyktowany był zmianą okoliczności, w szczególności w zakresie obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez małżonkę osoby wymagającej opieki, jako okoliczności mających związek z przesłankami przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponownie rozpatrując sprawę SKO pismem z dnia 21 kwietnia 2022 r. wezwało skarżącego do złożenia oświadczenia o charakterze wniosku z dnia 4 czerwca 2021 r. oraz wskazania, czy nastąpiła zmiana okoliczności, w szczególności w zakresie obiektywnej niemożności sprawowania opieki przez małżonkę osoby wymagającej opieki. W dniu 2 maja 2022 r. skarżący oświadczył, że wniosek z dnia 4 czerwca 2021 r. jest wnioskiem o zmianę decyzji SKO z dnia 18 marca 2021 r. Ponadto wskazał, że małżonka osoby wymagającej opieki, przekroczyła wiek emerytalny posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności, opiekuje się całkowicie ubezwłasnowolnionym synem. SKO decyzją z dnia 1 lipca 2022 r. odmówiło zmiany decyzji własnej z dnia 18 marca 2021 r. Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. skarżący reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia 1 lipca 2022 r. Nadto na wezwanie SKO pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że wolą jego mocodawcy jest rozpatrzenia sprawy na zasadzie art. 154 § 1 k.p.a. SKO, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpoznania postępowania w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia 1 lipca 2022 r. - utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 1 lipca 2022 r. W uzasadnieniu przedstawiło przebieg postępowania według chronologii zdarzeń oraz przytoczyło treść art. 154 § 1 k.p.a. Wskazało, że uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 154 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Dla wzruszenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. wymagane jest spełnienie łącznie trzech przesłanek: 1) musi być to decyzja ostateczna, 2) decyzja ta nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania oraz to, że 3) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Wyjaśniło dalej, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. SKO stwierdziło, że w trybie art. 154 k.p.a nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, a decyzja w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest decyzją związaną. Przepisy art. 17 u.s.r. mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to znaczy, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne trzeba spełnić wszystkie zawarte w tym przepisie przesłanki. Ponadto SKO stwierdziło, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji niezgodnej z przepisami prawa. Natomiast w rozpatrywanej sprawie uwzględnienie wniosku skarżącego oznaczałoby przyznanie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, co oznaczałoby wydanie decyzji niezgodnej z obowiązującymi przepisami prawa. Ustawodawca w art. 17 ust. 5 pkt 2 ust. a) u.s.r. wyraźnie wykluczył możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek tej osoby nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. SKO wskazało dalej, że subiektywne poczucie krzywdy żywione przez stronę oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska organu administracji nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 k.p.a., a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji. W związku z powyższym SKO stwierdziło, że w analizowanej sprawie za zmianą w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznej wydanej przez SKO z dnia 18 marca 2021 r. nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem w sytuacji, gdy żona osoby niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniem niepełnosprawności naruszałoby w sposób istotny zasadę praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. SKO stwierdziło w związku z powyższym, że decyzja SKO z dnia 1 lipca 2022 r. jest zgodna z prawem i zasługuje na utrzymanie w mocy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł skarżący, jak dotychczas reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego wadliwą wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż rzeczony przepis nie może mieć zastosowania do decyzji związanych, podczas gdy ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że ma on również zastosowanie do decyzji związanych, w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie, a słuszny interes skarżącego przemawiał za dokonaniem zmiany decyzji SKO, co skutkowało wadliwym pozbawieniem skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego. Wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz uchylenie w całości decyzji SKO z dnia 1 lipca 2022 r., rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezasadna. Zdaniem skarżącego nie ma znaczenia, czy decyzja ostateczna, na mocy której strona nie nabyła prawa ma charakter decyzji związanej, czy uznaniowej. Ustawodawca dopuszczając tryb zmiany decyzji z art. 154 k.p.a., nie posługuje się kryterium rodzaju decyzji. W zależności od okoliczności sprawy możliwym jest zastosowanie art. 154 k.p.a., a jedną z przyczyn zastosowania tego przepisu może być zmiana wykładni prawa dokonana po wydaniu decyzji ostatecznej. Odnosząc się do "słusznego interesu strony" zacytował szereg orzeczeń sądów administracyjnych dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.s.r., z których wynika, że nie można stosować wskazanego przepisu w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swoich obowiązków. Szeroko argumentował, że nie można stosować art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.s.r w sposób rygorystyczny. Zdaniem skarżącego stanowisko SKO jest obarczone błędem logicznym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j,. Dz.U z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie jest decyzja SKO z dnia 22 sierpnia 2022 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z 1 lipca 2022 r. odmawiającą zmiany decyzji SKO z dnia 18 marca 2021 r. w sprawie odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. SKO prawidłowo przyjęło, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prowadzenie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. pozwala na weryfikację decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej w tym trybie jest oparte na dwóch przesłankach wyrażających się w stwierdzeniu, że za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. O uwzględnieniu obu tych interesów (społecznego i strony) można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431). Przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest zatem ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Nadto - co należy podkreślić - zmiana decyzji w tym trybie może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego. Dodatkowo decyzją wydaną na podstawie art. 154 k.p.a. można zmienić lub uchylić decyzję ostateczną tylko w takich sprawach, w których przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę prawną jej wydania, przewidują dla organu administracji pewien luz decyzyjny, lub gdy przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, a każde z nich jest zgodne z prawem. W judykaturze i doktrynie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym możliwość zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. w odniesieniu do decyzji tzw. związanych jest obarczona konkretnymi ograniczeniami, które powinny wynikać bezpośrednio z okoliczności danej sprawy, a ewentualne podjęcie rozstrzygnięcia, w tym pozytywnego dla wnioskodawcy i tak nie może prowadzić do stanu naruszenia prawa. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Rozpoznając sprawę w trybie postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 154 k.p.a. organ nie prowadzi ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, która została rozstrzygnięta decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ I instancji orzekając decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związku z niepełnosprawnym ojcem, działał w oparciu o obowiązujące przepisy i nie dysponował możliwością wyboru sposobu rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Za prawidłowe uznać przy tym należy ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących wadliwej wykładni art. 154 § 1 k.p.a. i argumentacji w kwestii "słusznego interesu strony" wynikającego z wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2a) u.s.r. Sąd zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale (7) z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. I OPS 2/22 wskazał między innymi, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.s.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.s.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.s.r.). Nie jest sporne, że ojciec skarżącego jest w związku małżeńskim, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym organ nie miał możliwości wyboru rozstrzygnięcia i był zobligowany do wydania decyzji o określonej treści, w konsekwencji SKO nie miało możliwości, aby z uwagi na interes społeczny lub interes strony w trybie art. 154 § 1 k.p.a. zmienić lub uchylić decyzję ostateczną. Aby zastosować art. 154 k.p.a. organ musi w stosunku do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym dysponować pewną swobodą decyzyjną, nawet jeżeli samo rozstrzygnięcie nie jest wydawane w ramach uznania administracyjnego. W analizowanej sprawie organ nie miał natomiast możliwości wyboru konsekwencji prawnej zaistniałego stanu faktycznego. Jak zasadnie wskazało SKO ustalona wykładnia art. 154 § 1 k.p.a. prowadzi do wniosków, które wykluczają uwzględnienie stanowiska skarżącego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.