I OSK 131/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marita Gagatek-Jarzyna po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1359/22 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na częściowe dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1359/22 oddalił skargę K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego na częściowe dofinansowanie zakupu odzieży i obuwia. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 11 kwietnia 2022 r. skarżąca wniosła o przyznanie zasiłku celowego na odzież i obuwie. Decyzją z [...] maja 2022 r. Burmistrz Miasta C. przyznał na wskazany cel zasiłek w kwocie 100 zł. Na podstawie wywiadu środowiskowego i zgromadzonych dokumentów organ ustalił, że skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm., dalej u.p.s.), bowiem dochód na osobę w trzyosobowej rodzinie wynosi 429,87 zł. Jednak, jak wyjaśnił Burmistrz, nawet spełnienie przez stronę kryteriów przyznawania świadczeń z pomocy społecznej nie obliguje organu do wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ podkreślił, że forma i wysokość świadczenia została ustalona w oparciu o okoliczności związane z sytuacją osobistą i rodzinną wnioskodawcy, cel, na jaki ma być przyznana wnioskowana pomoc, jak również aktualne możliwości finansowe organu. Organ I instancji stwierdził, że rolą świadczeń z pomocy społecznej nie jest pełne sfinansowanie każdorazowo wszystkich zgłaszanych potrzeb wnioskodawcy, wskazując przy tym na ograniczone środki finansowe i konieczność ich rozdysponowania pomiędzy wszystkich, którzy wymagają pomocy. Decyzją z [...] lipca 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej p.p.s.a.) podzielił stanowisko organów, nie dopatrując się w niniejszej sprawie przekroczenia przez organy ram uznania administracyjnego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 1359/22, zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a, jak również art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwą i nieuwzględniającą zasad logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy i pominięcie w treści uzasadnienia istotnych okoliczności faktów, a które to naruszenie skutkowało dokonaniem niepełnych, nieścisłych ustaleń faktycznych przejawiającym się w: - braku ustalenia, że skarżącej z uwagi na trudną sytuację materialną przysługiwać będzie wnioskowany zasiłek celowy w pełnym zakresie, przy jednoczesnym przekroczeniu granic uznania administracyjnego; - błędnym ustaleniu, że skarżąca od lat utrzymuje się z pomocy organów państwowych, nie czyniąc dość starań, aby poprawić swoją sytuację materialną oraz że przyznana kwota świadczenia będzie dla niej pozytywnie odczuwalna; II. naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. zw. z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 oraz art. 39 pkt. 2 u.p.s. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników do władzy publicznej, pominięcie w czasie prowadzenia postępowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przejawiające się w ignorowaniu okoliczności faktycznych podawanych przez wnioskodawcę i zobowiązywaniu wnioskodawcy do dostarczenia dokumentów możliwych do uzyskania z łatwością przez organ rozpoznający sprawę; III. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, IV. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 § 1 i 2 u.p.s. - polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że sytuacja bytowa oraz postawa skarżącej nie daje podstaw do przyznania zawnioskowanego zasiłku celowego, kiedy to skarżąca wychowuje małoletnie dzieci, jest schorowana i niezdolna do podjęcia aktualnie pracy z uwagi na zły stan zdrowia. V. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - poprzez niedopełnienie przez WSA obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w granicach skargi, nierozpoznanie w pełnym zakresie wszystkich okoliczności sprawy, które zostały błędnie ocenione to jest: * możliwości udzielania pomocy skarżącej przez jej dzieci w większym stopniu niż to czynią do tej pory. * stanu zdrowia skarżącej, a przez to możliwości zarobkowych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego rozpoznania istoty sprawy, zwłaszcza poprzez nieuprawnione i dowolne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zarzucając powyższe, Skarżąca wniosła o: - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, - rozważenie uchylenia orzeczeń poprzedzających zaskarżoną decyzję, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, a które to koszty nie zostały pokryte w całości ani w części, - potraktowanie pisma skarżącej z dnia 27 lipca 2023 r. jako stanowisko strony w niniejszej sprawie. Nadto Skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, przy czym ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na częściowe dofinansowanie do zakupu odzieży i obuwia w wysokości 100 zł uznał, że decyzja ta jest zgodna z prawem. W ocenie skarżącej okoliczności rozpoznawanej sprawy przemawiały zaś za przyznaniem świadczenia z pomocy społecznej w wyższej kwocie. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej stronie zasiłek celowy stanowił art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Jak wynika zatem z treści powołanego art. 39 ust. 1 u.p.s. ustawodawca użył w konstrukcji ww. przepisu pojęcia niedookreślonego "niezbędna potrzeba bytowa", które jest powtórzeniem regulacji zawartej w art. 3 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Wskazany przepis wskazuje jako cel pomocy społecznej zaspakajanie niezbędnych potrzeb życiowych, stanowiąc dodatkowo w art. 3 ust. 3, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Nie można przy tym pominąć, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam zatem fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1724/09, z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1740/11 oraz z dnia 21 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1033/20, te i inne przywoływane niżej orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Dodatkowo zauważyć trzeba, że pomoc społeczna, w tym również przyznanie zasiłku celowego, ma charakter subsydiarny, uzupełniający, a więc niezaspakajający całkowicie potrzeb jej beneficjentów. Wynika to z art. 2 ust. 1 u.p.s., zawierającego definicję pomocy społecznej, w myśl której jest ona instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z definicji tej jednoznacznie zatem wynika, że pomoc społeczna ma na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W tym kontekście należało ocenić niezbędność potrzeby objętej wnioskiem skarżącej, która domagała się przyznania pomocy finansowej na odzież i obuwie. Prawidłowo tym samym stwierdzono, że organy wydając decyzję o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji, skoro środki finansowe, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej są ograniczone, to zasadne było przyznanie skarżącej zasiłku w wysokości mniejszej, niż tego oczekiwała. Organy pomocy społecznej zobowiązane są bowiem, w ramach posiadanych środków finansowych, identyfikować najistotniejsze potrzeby wszystkich osób, które takiej pomocy wymagają, co w niniejszej sprawie organy administracji w wystarczający sposób wykazały. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 u.p.s. Organy prawidłowo zatem uznały, a Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował, że ustalone okoliczności uzasadniały przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia na częściowe dofinansowanie do zakupu odzieży i obuwia w kwocie 100 zł. Z akt sprawy wynika także, że organy dokonały wszelkich niezbędnych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i materialnej skarżącej. Ustalono, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z dwiema córkami. Na jej dochód składają się alimenty w wysokości 400 zł, dodatek mieszkaniowy w wysokości 365, 60 zł, zasiłek rodzinny w wysokości 124 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 400 zł. Skarżąca jest osobą zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba poszukująca pracy. Organ odwoławczy zaznaczył również, że skarżąca co najmniej od 2006 r. jest objęta pomocą społeczną, a Ośrodek Pomocy Społecznej w C. stara się w miarę możliwości finansowych udzielać jej rodzinie wsparcia finansowego przyznając zasiłki celowe i okresowe, ale zdaniem organu skarżąca nie wykorzystuje w pełni własnych możliwości w celu poprawy sytuacji rodziny. W oparciu o powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 k.p.a., art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd ten bowiem trafnie zaakceptował, że organy orzekające w sprawie zgromadziły oraz należycie umotywowały podjęte rozstrzygnięcie. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnia podstawę prawną decyzji. Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinien być rozumiany w ten sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze, jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice albo nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie. W niniejszej sprawie nie sposób przypisać Sądowi I instancji powyższych uchybień. Przeprowadził on bowiem kontrolę kwestionowanego rozstrzygnięcia. Nie można również skutecznie zarzucić Sądowi I instancji, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Zasadnie bowiem, Sąd I instancji uznał, że udzielając wsparcia w niepełnym, w ocenie skarżącej, zakresie organy obu instancji nie przekroczyły luzu decyzyjnego wynikającego z art. 39 ust. 1 u.p.s. Nie były bowiem związane ani wskazaną we wniosku formą, ani wysokością pomocy społecznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryteriów ustalenia tej wysokości. Za zasadne należy zatem uznać stanowisko przyjęte przez organy i Sąd w niniejszej sprawie, iż wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza również, że nawet spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych kryteriów, nie oznacza automatycznego obowiązku przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. W konsekwencji, za niezasadne uznać należało również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 8 § 1 k.p.a oraz art. 2 ust. 1 u.p.s. i art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do uczestników władzy publicznej, pominięcie w czasie prowadzenia postępowania zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Skarżącej przyznany został zasiłek celowy, stanowiący w świetle art. 36 ust. 1 lit. c jedną z form opieki społecznej, na zaspokojenie podstawowej potrzeby bytowej. Pomoc ta przyznana została skarżącej stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. to jest w celu umożliwienia przezwyciężenia jej trudnej sytuacji życiowej, której nie była ona w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, z uwzględnieniem wytycznych wynikających z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s. Wskazać w tym miejscu należy, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (vide: wyrok NSA z 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 575/24). Całkowicie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 144 k.p.a., albowiem przepis ten nie był w niniejszej sprawie stosowany. Wobec tego uznać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia pełnomocnikowi skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielanej z urzędu podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (art. 258 – 261 p.p.s.a.).