I OSK 684/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1895/07 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w zakresie poniesionej szkody rzeczywistej oraz utraconego zysku w związku ze stwierdzeniem nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. U. wniesioną na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania o odszkodowanie za wydanie nieważnej decyzji o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa. Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Orzeczeniem nr [...] Ministra Leśnictwa z dnia [...] listopada 1948 r. przejęte zostały na własność Państwa przedsiębiorstwo - Młyn [...] i Tartak [...] w P. Następnie, w dniu [...] kwietnia 1957 r., Minister Leśnictwa wydał orzeczenie w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego wymienionego przedsiębiorstwa. Ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej orzeczeń w części dotyczącej młyna handlowego. Pismem z dnia [...] października 2005 r. A. U. działając w imieniu pozostałych spadkobierców byłego właściciela młyna i tartaku, wystąpił o odszkodowanie obejmujące rzeczywistą szkodę i utracony zysk z tytułu bezprawnego przejęcia na własność Skarbu Państwa części przedsiębiorstwa K. U.. Żądanie odszkodowania zostało oparte na podstawie art. 160 § 1 K.p.a. Wnosząc o przyznanie utraconych korzyści wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r. sygn. K.20/02, którym orzeczono, że art. 160 § 1 K.p.a. w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działania organu administracji publicznej do rzeczywistej szkody jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. utrzymaną następnie w mocy przez decyzję z dnia [...] lipca 2007 r. Minister Środowiska umorzył postępowanie o przyznanie odszkodowania jako bezprzedmiotowe. Powołując się na obszerną opinię prawną Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa organ uznał, że w następstwie uchylenia art. 160 K.p.a. ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i zgodnie z art. 5 i 6 tej ustawy dochodzenie odszkodowania za wydanie w latach 1948-1957 decyzji o przejęciu mienia, których nieważność została stwierdzona w dniu [...] lipca 2005 r. (a więc już po wejściu w życie tej ustawy), może nastąpić na podstawie przepisów art. 417-421 K.c. przed sądem powszechnym. Z przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. wynika bowiem, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego oraz uchylone art. 153, 160 i 161 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy, to jest do 1 września 2004 r. Do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po wejściu w życie ustawy nowelizującej z 17 czerwca 2004 r. stosuje się więc nowe przepisy oraz aktualnie obowiązujący tryb postępowania, w którym o wysokości odszkodowania nie orzeka już organ administracji publicznej lecz sąd powszechny. "Zdarzeniem prawnym" w rozumieniu omawianego przepisu jest bowiem łącznie wydanie zarówno decyzji, której wadliwość jest stwierdzona jak i decyzji stwierdzającej niezgodność tej pierwszej decyzji z prawem. Jest to bowiem tzw. "zdarzenie prawne złożone", które jest zrealizowane wówczas gdy zaszedł ostatni fakt należący do stanu faktycznego tego zdarzenia. Tak więc z mocy art. 5 oraz art. 2 i 6 ustawy nowelizującej w sytuacji, gdy decyzja stwierdzająca wadliwość decyzji pierwotnej wywołującej szkodę została wydana po dniu 1 września 2004 r., art. 160 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w ściśle określonych w nim sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Wynika to również z ratio legis tej ustawy, której celem było dostosowanie przepisów regulujących odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP, w szczególności jej art. 77 ust. 1. Wobec braku drogi postępowania administracyjnego do rozstrzygnięcia wniosku o odszkodowanie A. U. postępowanie administracyjne należało umorzyć. Wymienioną decyzję A. U. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 K.p.a., art. 160 § 1 K.p.a. i art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych ustaw poprzez niezasadne uznanie, iż dochodzenie żądanego odszkodowania nie może nastąpić na podstawie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 września 2004 r. Oddalając wymienionym na wstępie wyrokiem skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił w całości pogląd prawny i argumentację z zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał na zmiany stanu prawnego, jakie nastąpiły w ostatnim czasie w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych niezgodnych z prawem. Polegały one na zamieszczeniu w Konstytucji RP art. 77 ust. 1 przewidującego prawo do wynagrodzenia szkody za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz istotnej modyfikacji zasad odpowiedzialności Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i innych osób prawnych za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, dokonanej ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Zamieszczona w art. 5 tej ustawy norma o charakterze przejściowym stanowi, że obowiązujące do dnia wejścia w życie tej ustawy przepisy Kodeksu cywilnego oraz uchylone nią art. 153, 160 i 161 § 5 K.p.a. stosuje się tylko do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed wejściem tej ustawy w życie. W skład tych "zdarzeń i stanów prawnych" wchodzi - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - zarówno decyzja, której wadę stwierdzono, jak i decyzja stwierdzająca wadliwość tej pierwszej. Wystąpienie tylko obu tych decyzji łącznie tworzy uprawnionemu podmiotowi roszczenie odszkodowania. Sąd rozpoznający sprawę nie podzielił poglądu zawartego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 26 października 2005 r., sygn. III BZP 1/05 (publ. w OSNP 2006/9-10/140) prezentującego odmienną wykładnię art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. i wskazał na niejednolitość orzecznictwa sądowego w tej kwestii. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną A. U. Zarzucił mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) poprzez przyjęcie, że na określony w tym przepisie stan prawny składają się łącznie dwa elementy, a mianowicie decyzja wywołująca szkodę i decyzja uchylająca tę decyzję, a co za tym idzie, że do rozpoznania sprawy właściwy jest sąd powszechny, podczas gdy w rzeczywistości zdarzeniem prawnym określonym w tym przepisie jest jedynie decyzja wywołująca szkodę i w związku z tym odszkodowanie winno zostać orzeczone na podstawie uchylonego art. 160 K.p.a. Uzasadniając ten zarzut skarżący powołał się między innymi, na poglądy zawarte w uzasadnieniach uchwał Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. III CZP 125/2005 (publ. w OSNC 2006/12/194) i z dnia 26 października 2005 r. sygn. III BZP 1/2005 (OSNP 2006/9-10/140). Podał, że źródłem zaistniałej szkody jest bezprawna decyzja. W rozpoznawanej sprawie jest to decyzja wydana w 1948 r., gdyż już wówczas powstała szkoda rodząca obowiązek jej naprawienia. Decyzja stwierdzająca nieważność tej pierwszej decyzji stanowi zaś jedną, lecz nie wyłączną przesłankę do przyznania odszkodowania za wyrządzenie tej szkody. Skarżący wskazał, że ustawodawca niejednokrotnie dopuszcza obowiązywanie w nieograniczonym czasie uchylonych już przepisów do stanów faktycznych, które zaistniały w czasie ich obowiązywania. Wobec tego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom tej skargi wykładnia przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) budzi kontrowersje, a orzecznictwo w stosowaniu tego przepisu nie jest jednolite. Przykładami odmiennej, niż zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładni tego przepisu są wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. sygn. IV SA/Wa 1356/05 (publ. w Lex nr 191299) i z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. VII SA 1765/06 (Lex nr 304133). W pierwszym z tych wyroków Sąd przekonywująco wykazał, że w skład "stanu prawnego" powstałego przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), w rozumieniu art. 5 tej ustawy, należy także stan prawny będący następstwem stwierdzenia w odpowiednim trybie wadliwości decyzji wyrządzającej szkodę. Wymieniony przepis stanowi bowiem, że zarówno do zdarzeń jak i stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie podanej ustawy stosuje się dawne przepisy, obowiązujące do dnia 31 sierpnia 2004 r. Dochodzenie odszkodowania za wydanie decyzji, której nieważność została następnie stwierdzona, jest możliwe dopiero po stwierdzeniu nieważności tej decyzji lub faktu wydania jej z naruszeniem art. 156 § 1 K.p.a. Dopiero wydanie i uprawomocnienie się tej, kolejnej decyzji tworzy stan prawny umożliwiający dochodzenie przez poszkodowanego odszkodowania za szkodę będącą skutkiem tej pierwszej decyzji. Wydanie decyzji nieważnościowej jest więc elementem stanu prawnego, którego data powstania decyduje o stosowaniu przepisów regulujących odpowiedzialność za wyrządzenie szkody wydaniem wcześniejszej decyzji. Jeżeli więc całość tego stanu prawnego powstała już po dniu 31 sierpnia 2004 r., to zastosowanie mają przepisy wprowadzone ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. W tej sytuacji nie ma też zastosowania tryb z art. 160 K.p.a., przewidujący orzekanie o odszkodowaniu przez organ administracyjny. Za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawiają - oprócz jego wykładni literalnej - również inne argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przepis art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest przepisem przejściowym, który powinien być stosowany w ściśle określonych sytuacjach i w określonych ramach czasowych. Należy przy tym zauważyć, że o ile ustawodawca wielokrotnie dopuszcza dalsze stosowanie uchylonych formalnie przepisów, to dotyczy to przepisów prawa materialnego, a nie przepisów proceduralnych. Uchylony z dniem 1 września 2004 r. przepis art. 160 K.p.a. w znacznej części natomiast reguluje postępowanie o przyznanie odszkodowania. Dopuszczenie do długoletniej dwoistości postępowania o odszkodowanie za wydanie niezgodnej z prawem decyzji, według zasad obowiązujących do dnia 31 sierpnia 2004 r. i po tej dacie, jest nie tylko społecznie niekorzystne ale i także niezgodne z przyjmowanymi rozwiązaniami procesowymi. Trafnie też organ stwierdził, że ratio legis ustawy z 17 czerwca 2004 r. polegało na dostosowaniu przepisów regulujących odpowiedzialność za wyrządzenie szkody przy wykonywaniu władzy publicznej do przepisów Konstytucji RP i konieczności wyeliminowania anachronicznej konstrukcji z art. 160 K.p.a., uzasadnionej względami systemowymi, pragmatycznymi i historycznymi. Powyższe względy przemawiają za uznaniem za prawidłową wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie uznał w tej sytuacji za trafną wykładni tego przepisu zawartej w uzasadnieniach powołanych w skardze kasacyjnej uchwał Sądu Najwyższego. Uchwały te dotyczą w zasadzie kwestii niemających zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W szczególności stwierdzenie w uzasadnieniu uchwały z dnia 26 października 2005 r., że "zdarzeniem prawnym powodującym odpowiedzialność Skarbu Państwa z tytułu wydania niezgodnego z prawem orzeczenia jest uprawomocnienie się orzeczenia obarczonego taką cechą" nie zostało w tym uzasadnieniu przekonywująco rozwinięte i nie odwołuje się do trafnych argumentów. Nie dają one więc podstaw do zakwestionowania sposobu wykładni podanego w skardze kasacyjnej przepisu, dokonanej w treści zaskarżonego wyroku. Dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a. i art. 207 § 2 tej ustawy orzeczono jak w sentencji.