I SA/Gd 433/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2007 r. sprawy ze skargi K. R. –P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej kwotę 200,00 (dwieście 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 433/07 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną do sądu decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art.127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 5a ust. 4 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 264 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania pana A.R. pełnomocnika pani K. R.-P. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia, był następujący stan faktyczny: pani K. R.-P. działając jako producent rolny wystąpiła w dniu 02 maja 2006 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z: "Wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006". We wniosku zadeklarowano do płatności obszarowej działkę rolną B o powierzchni 2,23 ha. W dniu 24.08.2006 r. została przeprowadzona kontrola na miejscu, w której stwierdzono rozbieżności dla działki rolnej B, powierzchnia deklarowana wynosi 2,23 ha, zaś powierzchnia zmierzona 2,00 ha. Powierzchnia zadeklarowana przez producenta we wniosku dla uzupełniającej płatności obszarowej wynosi 2,73 ha, zaś powierzchnia stwierdzona podczas kontroli na miejscu wynosi 2,50 ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zgłoszonych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas powyższej kontroli wyniosła 9,20%. Ze względu na wykryte różnice zastosowano sankcje zmniejszając płatności o kwotę w wysokości 144,19 zł (słownie: sto czterdzieści cztery zł dziewiętnaście groszy). Dodatkowo organ podkreślił fakt, że wykonawca kontroli po zapoznaniu się z zarzutami odwołującego się producenta, oraz ponownej weryfikacji protokołu z czynności kontrolnych, podtrzymał wyniki kontroli przeprowadzonej na terenie gospodarstwa. Wykonawca oświadczył jednocześnie, że informacje w wysłanej do producenta rolnego kopii protokołu z czynności kontrolnych, nie są zarzutem na zaniżanie powierzchni, a jedynie przedstawieniem stanu faktycznego, jaki inspektorzy terenowi zastali podczas kontroli działek rolnych. Odnośnie zaś fragmentu działki rolnej B zadeklarowanej jako pszenica, który w wyniku wymoknięcia pierwotnie zasianej uprawy został przeorany i obsiany powtórnie fasolą, wykonawca kontroli poinformował, że producent powinien złożyć korektę do wniosku uwzględniającą zmianę gatunku uprawy. W zastanej sytuacji fasola mogła być jedynie i została zaliczona jako fragment działki rolnej A z uprawą warzyw. Zgodnie z procedurami wykonawca kontroli nie mógł potraktować tego fragmentu jako uprawy deklarowanej, zwlaszcza że fasola należy do niższej grupy płatności niż pszenica. Wykonawca kontroli stwierdził jednocześnie, że dokumentacja pokontrolna (cyfrowe fotografie wykonane na kontrolowanych działkach, obrys działek rolnych na szkicach terenowych) wskazują, że protokół z czynności kontrolnych został wypełniony zgodnie z ustaleniami z kontroli oraz zasadami umieszczonymi w instrukcji realizacji kontroli obszarowych i ONW, jednocześnie przedstawia stan faktyczny zastany w dniu kontroli w gospodarstwie. Dodatkowo podkreślono fakt, że w dniu 23.09 2006 r. została sporządzona notatka z omówienia wyników z kontroli na miejscu metodą foto, w której zawarto opinie kontrolującego inspektora i osoby reprezentującej producenta rolnego. W oparciu o powyższy dokument sporządzono protokół z kontroli, który został wysłany do beneficjenta dnia 26.10.2006 roku. Tak więc na podstawie powyższych ustaleń, w ocenie organu odwoławczego dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał prawidłową decyzję nr [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów w pomniejszonej wysokości, w oparciu o przepisy, przywołane w sentencji zaskarżonej decyzji, skoro powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wynosiła 2,73 ha, zaś powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wyniosła 2,50 ha. Wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku i stwierdzonych w czasie kontroli administracyjnej wynosi 9,20%. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną dla uzupełniającej płatności obszarowej przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, kwota zasadnie została pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę powierzchni działek tj. 144,19 zł (słownie: sto czterdzieści cztery zł dziewiętnaście groszy). W skardze na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącej wnosząc o jej uchylenie, zarzuca organowi nieprawidłowości w zakresie czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie, a mianowicie odmowę sporządzenia szczegółowego pomiaru działki, celem porównania z pomiarami foto. Pełnomocnik skarżącej podkreśla, że w protokole z czynności kontrolnych za poprawny uznał rysunek graficzny przedmiotowej działki, natomiast nie zgadzał się z dokonanym pomiarem. Jednocześnie pełnomocnik przyznał, iż w ramach dopuszczalnego błędu pomiaru na pasie ok. 2,5 szerokości w/w działki z powodu wymoknięcia pszenicy wysiał fasolę. Dyrektor ORARiMR w odpowiedzi na skargę wznosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, natomiast w piśmie z dnia 26.X.2007 r. uznał skargę za zasadną w uzasadnieniu wywodząc, iż z powodu doręczenia decyzji osobie nie będącej stroną postępowania zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności obydwu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W piśmie procesowym z dnia 6.XI.2007 r., pełnomocnik skarżącej wyjaśnił ponownie okoliczności sprawy i nieprawidłowości w przebiegu postępowania kontrolnego. Na rozprawie w dniu 16.XI.2007 r., pełnomocnik skarżącej dodatkowo stwierdził, iż notatka z przebiegu kontroli z dnia 23.IX.2006 r. została sfałszowana, gdyż w dacie jej sporządzenia i podpisania nie było w niej zapisu odnośnie "sprawdzenia pomiaru w terenie". Ponadto zauważył, iż działki ABC mają łącznie powierzchnię uprawową 4,40 ha, podczas gdy z pomiarów satelitarnych wynika, że powierzchnia uprawowa wynosi 4,70 ha. Powyższe rozbieżności byłyby wyjaśnione, gdyby dokonano proponowanego pomiaru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej w dalszej części "p.p.s.a." - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku Dyrektora ORARiMR o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji z powodu doręczenia decyzji osobie, która nie jest stroną postępowania uznając wniosek ten za nieuprawniony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż z zaskarżonych decyzji obu instancji wynikało w sposób nie budzący wątpliwości, iż stroną przedmiotowego postępowania była K. R.-P. Zatem prawidłowo wpisując adresata decyzji, należało w pierwszej kolejności wpisać imię i nazwisko, adres producenta rolnego a następnie imię i nazwisko, adres pełnomocnika. W rozważanej sprawie skarżąca udzieliła pełnomocnictwa swojemu ojcu - a zatem stosownie do treści 40 § 2 k.p.a., decyzja prawidłowo została doręczona pełnomocnikowi. W konsekwencji zatem stwierdzić należy, iż samo nieprecyzyjne określenie adresata decyzji w sytuacji, gdy w sentencji decyzji prawidłowo wskazano stronę postępowania, nie zaszła dyspozycja art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnośnie meritum sprawy stwierdzić należy, iż skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na podstawie przepisów przywołanych w osnowie zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny zgodność z prawem zaskarżonego aktu należy podkreślić, iż zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej rozpoznający sprawę, w efekcie wydający decyzję powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.), w toku postępowania stać na straży praworządności i podejmować wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), jak i dokonać wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Powinien też mieć na względzie, iż zasady ogólne postępowania administracyjnego są integralną częścią przepisów regulujących to postępowanie i są dla niego wiążące na równi z innymi przepisami postępowania. Po analizie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy należy stwierdzić, iż organ zarówno w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania kontrolnego, jak i w rozstrzygnięciu sprawy dopuścił się uchybień proceduralnych, czym naruszył wyżej powołane przepisy postępowania i niektóre z tych naruszeń - w ocenie Sądu - mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zaskarżonej decyzji, stwierdzenie że powierzchnia zadeklarowana działek rolnych we wniosku o dopłaty jest większa od powierzchni zatwierdzonej przez organ po kontroli i w efekcie ustalenie, że różnica między obszarem zadeklarowanym a stwierdzonym przekracza pewien procent stwierdzonego obszaru, zadecydowało o obniżeniu przyznanych płatności do gruntów rolnych za 2006 r. i nałożeniu sankcji. Z tego wynika, iż ustalenia organu w zakresie rzeczywistej powierzchni gruntów rolnych stanowiły istotę sprawy, albowiem miały one miarodajne znaczenie przy ocenie, czy zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji, jak i w kwestii czy nie zachodzą przesłanki wyłączające odpowiedzialność producenta rolnego pomimo dokonania nieprawidłowego zgłoszenia. Natomiast organy w wymienionych zakresach nie dokonały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uzasadnia zarzut naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy administracji dopuściły się także w ocenie Sądu naruszenia kolejnej z zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady przekonania unormowanej w art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie przesłanek rozstrzygnięcia. Największe znaczenie dla realizacji tej zasady ma właściwe uzasadnienie decyzji administracyjnej, które winno być tak zredagowane, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możności zaakceptować zasadność przesłanek, faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Uzasadnienie (zwłaszcza w części uzasadnienia faktycznego) zaskarżonej decyzji - w ocenie Sądu - nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Decyzja to akt prawny o określonej treści i formie. Artykuł 107 k.p.a. określa podstawowe części składowe, jakie powinna zawierać decyzja. Do tych części ustawodawca zalicza między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną cześć decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji powyższych elementów, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu takiego naruszenia dopuściły się organy rozpoznające przedmiotową sprawę. W rozważanej sprawie organy powołując się na ustalenia kontroli uznały, iż skarżąca zawyżyła powierzchnię działki B o 0,23 ha dowodem czego były sporządzone w dniu 24.VIII.2006 r. ortofotomapy. Skoro w trakcie kontroli na miejscu (w terenie) pełnomocnik skarżącej kwestionował powyższy pomiar, obowiązkiem kontrolujących było dokonanie ponownego pomiaru w obecności strony lub jej pełnomocnika, za pomocą takich jednostek miary, aby rozwiać wszelkie wątpliwości w tym zakresie. Za takie nie sposób uznać natomiast mierzenie za pomocą "kroków". Ogólnikowy zapis w notatce, iż "powtórnie sprawdzono pomiar" - bez wskazania w jaki sposób pomiaru dokonano i jakie były dokładnie jego wyniki, narusza wskazane wyżej naczelne zasady postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia wymaga również kwestia ogólnej powierzchni uprawowej, skoro wg twierdzeń strony na podstawie dokumentów powierzchnia ta wynosi 4,40 ha zaś z pomiarów satelitarnych wynika powierzchnia 4,70 ha. Rzetelne ustalenie powierzchni działki ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki uprawniające skarżącą do wnioskowanej ulgi. Skoro organy nie wyjaśniły prawidłowo stanu faktycznego, mającego istotne znaczenie dla stwierdzenia czy w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do obniżenia płatności bezpośrednich i zastosowania sankcji wynikających z powołanego wyżej rozporządzenia, uznano, iż doszło do naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 107 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy winny uwzględnić zatem podniesione wyżej okoliczności i z poszanowaniem zasad ogólnych oraz innych przepisów postępowania administracyjnego wydać rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, którego odzwierciedleniem będzie prawidłowo sporządzone uzasadnienie. W szczególności są zobowiązane ustalić w sposób nie budzący wątpliwości rzeczywistą powierzchnię obu działek, objętych płatnościami bezpośrednimi, wykorzystując przy tym wszelkie dostępne środki dowodowe. W tym względzie celowym będzie dokonanie kontroli na miejscu w celu zweryfikowania danych zawartych we wniosku, danych zawartych w rejestrze gruntów oraz danych wynikających ze zdjęć satelitarnych. W realiach niniejszej sprawy zasadne będzie zawiadomienie skarżącej (jej pełnomocnika) o terminie kontroli rzeczywistej powierzchni działek i umożliwienie mu wzięcia w niej udziału. Uwidoczni to dążenia organu do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz umożliwi skarżącej wypowiedzenie się co do sposobu przeprowadzenia pomiaru. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie z dyspozycją art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W trzecim punkcie wyroku Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądził od Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.