II OSK 1234/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ) Sędzia NSA Teresa Kobylecka Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. M. i H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1613/07 w sprawie ze skargi B. M. i H. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 lutego 2008 r., VII SA/Wa 1613/07, oddalił skargę B. i H. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 6 października 2003 r. E. G. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., iż jego sąsiad H. M. posiada domek letniskowy przy ul. [...] w W. wybudowany bez wymaganego pozwolenia. Ponadto tydzień temu rozpoczął budowę nowego obiektu. Współwłaścicielami posesji są Z. , E. i E. G. Organ nadzoru przeprowadził oględziny robót budowlanych. Stwierdzono, iż na działce nr [...] zbudowano obiekt o wymiarach 6 x 4,40 m i 1,30 x 1,80 m. Wobec wątpliwości, co do prawa własności, organ zaczął czynić ustalenia dotyczące osób będących właścicielami działki nr [...]. E. G. 24 września 2004 r. przedłożył akt notarialny z dnia 21 września 2004 r., z którego wynika, iż nabył części udziałów nieruchomości przy ul. [...], natomiast B. M. przedłożyła aktualną mapę geodezyjną oraz wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki [...] przy ul. [...], opinię techniczną, w której stwierdzono, iż obiekty zostały pobudowane zgodnie ze sztuką budowlaną. Postanowieniem z dnia [...] września 2004 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia wymaganych dokumentów, a następnie w konsekwencji ich nieprzedłożenia w wyznaczonym terminie - decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nakazano rozbiórkę obiektu. Jednak decyzja ta została w dniu [...] maja 2005 r. uchylona przez organ odwoławczy, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. poinformowano stronę, że w przedłożonych przez nią w wyniku postanowienia organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r. dokumentach (decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ocena techniczna obiektu, inwentaryzacja geodezyjna) brak jest oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] lutego 2007 r. nakazano H. M. rozbiórkę budynku gospodarczego. W uzasadnieniu stwierdzono, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wynikających z art. 48 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.). Pismem z dnia 15 stycznia 2007 r. inwestor został pouczony, iż nadesłane dokumenty nie wypełniają obowiązku i ponownie wezwano go do ich uzupełnienia. W wyznaczonym terminie nie uzupełniono tych braków i nie nadesłano oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością, a z wypisu z ewidencji gruntów nie wynika, aby H. M. czy jego żona byli współwłaścicielami działki. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż ustalenia organu I instancji są prawidłowe, a inwestor nie uzupełnił braków w terminie, w szczególności nie przedłożył żądanego oświadczenia o prawie posiadania nieruchomości na cele budowlane. Termin do uzupełnienia dokumentów jest terminem zawitym i nie mógł być przedłużony. W skardze do Sądu B. i H. M. podnieśli,, iż wnosili o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy o zasiedzenie nieruchomości, ma ona zasadnicze znaczenie w rozumieniu art. 97 i 100 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie decyzji stając na stanowisku, iż nakaz rozbiórki nie powinien dotyczyć inwestora niedysponującego prawem do nieruchomości na cele budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalają zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, iż nakaz rozbiórki winien zostać nałożony na osoby posiadające prawo do dysponowania nieruchomością, a skarżący jakkolwiek są inwestorami, to nie mają takiego prawa, nie jest trafne. O tym, kto może być adresatem decyzji opartej o przepis art. 48 (a także decyzji wydanej na podstawie art. 51) Prawa budowlanego decyduje przepis prawa materialnego, jakim jest art. 52 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany, na swój koszt, dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51". Ponieważ nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to sprawca samowoli w pierwszej kolejności jest obciążony wykonaniem tego obowiązku. Zatem na skarżących, którzy są inwestorami mógł zostać nałożony obowiązek rozbiórki obiektu. Z tych względów Sąd nie podzielił stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Podnoszone przez stronę w skardze zarzuty naruszenia art. 97 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Ustalenie prawa własności nieruchomości odbywa się w postępowaniu cywilnym. W postępowaniu administracyjnym, przed organami nadzoru budowlanymi, odbywa się postępowanie, co do zgodności wybudowanego obiektu z prawem budowlanym. Rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości, nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to tyle, że nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Z tego względu organy nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że nie zostały wypełnione przesłanki wynikające z przepisu prawa budowlanego, gdyż wymagane oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością nie zostało w zakreślonym terminie złożone miały obowiązek orzec o nakazie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Od powyższego wyroku B. i H. M. wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 52 ustawy Prawo budowlane, "art. 97 § 1 ust. 4 k.p.a." i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - dalej - p.p.s.a.) poprzez jego niesłuszne niezastosowanie. W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd niesłusznie stwierdził, że kwestia rozstrzygnięcia przez Sąd Powszechny czy B. M. przysługuje prawo zasiedzenia nieruchomości, na której został postawiony sporny budynek gospodarczy nie jest zagadnieniem wstępnym, od którego uzależniona jest treść decyzji administracyjnej. Otóż B. i H. M. nie byli w stanie dotychczas przedstawić na żądanie organu I instancji dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania przedmiotowa nieruchomością. Dopiero pozytywne dla nich postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia prawa własności nieruchomości pozwoli na przedstawienie go organom administracji budowlanej. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że to czy inwestor ma ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Skoro zatem dla zakończenia procesu legalizacji jest konieczne uzyskanie prawa własności w toku postępowania prowadzonego w trybie k.p.c. to zasadnym jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie. Rozważenia ponownie wymaga kwestia podniesiona przez organ odwoławczy, a mianowicie kwestia uprawnienia organu administracji do nałożenia nakazu rozbiórki na osobę niemającą prawa do dysponowania nieruchomością. WSA słusznie wskazał na to, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego adresatem decyzji wydanej w trybie art. 48 i 51 powołanej ustawy może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Jednakże WSA nie dokonał analizy prawnej tych pojęć. WSA zrównał z nimi sprawce samowoli budowlanej. Tymczasem nie są to tożsame pojęcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie spełnia wymienione wyżej wymagania, choć nie oznacza to, że opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Należy także zaznaczyć, że przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. mają charakter procesowy a nie materialny jak przyjęto w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W sprawie niniejszej nie podlega sporowi, że sprawcą samowoli budowlanej jest H. M. , na którego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...] lutego 2007 r., na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowanego nałożono obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego, wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej przy ul. [...] w W. Przepis art. 52 Prawa budowlanego jako podmioty zobowiązane do dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego wymienia alternatywnie inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się wręcz, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (wyrok NSA z 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.). Wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej nie ulega również wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany wyrażony już został w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu. Powyższy przypadek ma miejsce w sprawie niniejszej. Z niezakwestionowanych ustaleń Sądu I instancji, wynika bowiem, że inwestor nie wykazał się w sposób niesporny tytułem prawnym do nieruchomości, natomiast B. M. przedłożyła wniosek o stwierdzenie zasiedzenia działki. Jednocześnie z wypisu z rejestru gruntów nie wynika, aby H. M. lub jego żona byli współwłaścicielami działki. Mając powyższe na uwadze należy podzielić stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W szczególności wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie można uznać ze zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki, jak wcześniej zauważono na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości. Co prawda jak trafnie zauważył Sąd kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości miałaby znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym, jednakże postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie niniejszej dotyczy nakazu rozbiórki a nie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. W takiej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 p.p.s.a. należy uznać na niezasadne. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.