I SA/Wa 1549/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C.W. i D.S.–W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz C. J. W. i D. I. S. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, stanowiące część dawnej działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...], i zobowiązującej do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Decyzją Naczelnika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego W. [...] z dnia [...] kwietnia 1985 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą współwłasność S. T. W. s. Z. w [...] części oraz C. J. W. s. Z. w [...] części, położoną w W. przy ul. [...]. oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1978 r. nr [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W. Wywłaszczenia dokonano na wniosek z dnia 4 października 1984 r. Wojewódzkiego Zarządu Dróg i Mostów dotyczący wywłaszczenia części nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2. Organ pierwszej instancji podał, że z rejestru powierzchni z kwietnia 1979 r. wynika, że w skład terenu objętego lokalizacją wchodził grunt o powierzchni [...] m2, natomiast poza lokalizacją pozostawał grunt o powierzchni [...] m2. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) mienie gmin warszawskich stało się z mocy ustawy mieniem m. st. Warszawy. Przedmiotowa działka stanowi własność miasta W. na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...]. Pismem z dnia 11 marca 1998 r. byli współwłaściciele nieruchomości wystąpili z wnioskiem o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości. Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz C. J. W. i D. S. W.. Organ pierwszej instancji wskazał, że wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia na części nieruchomości o pow. [...] m2, znajdującej się w granicach lokalizacji inwestycji, można dokonać zwrotu także części nieruchomości znajdującej się poza lokalizacją, na której również nie zrealizowano celu wywłaszczenia, tj. budowy ul. [...]. Od powyższej decyzji Starosty P. odwołanie złożył Prezydent W. wnosząc o jej uchylenie i wyjaśniając, iż na części nieruchomości znajdującej się w granicach lokalizacji cel wywłaszczenia został zrealizowany. Przedmiotowy grunt leży w liniach rozgraniczających ulicy [...], która została wybudowana wraz z oświetleniem, podziemną i naziemną infrastrukturą techniczną nawet poza granicami decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania, wskazał, że rozstrzygnięcie przez organ pierwszej instancji sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dniu 22 września 2004 r., przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492), mocą której znowelizowano m.in. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniając w sposób zasadniczy przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2) oraz przesłanki zbędności części nieruchomości (art. 137 ust. 2). Wprowadzono również nowy przepis - art. 229a - mający istotne znaczenie w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ograniczający możliwość zwrotu w sytuacji zrealizowania na nieruchomości innego celu niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi więc konieczność ponownego jej rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu dokonanie ustaleń, czy zachodzą w tym przypadku przesłanki wynikające z nowych treści powołanych art. 137 oraz art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w oparciu o nowe przepisy przez organ drugiej instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż od decyzji organu odwoławczego nie przysługiwałoby stronom odwołanie. W tej sytuacji wojewoda Mazowiecki, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję S. P. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2004 r. nr [...] wnieśli C. W. i D. S.-W., zarzucając organowi niewłaściwą interpretację przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i zastosowanie art. 229a oraz art. 137 (w zmienionym brzmieniu) w związku z art. 15 ustawy z dnia 23 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 141, poz. 1492). Skarżący zarzucili także rażące naruszenie art. 35 k.p.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 2 w związku z art. 8 Konstytucji, przez naruszenie zasady "nieretroaktywności" prawa oraz ochrony praw nabytych, a także art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. - określonych w nich zasad praworządności oraz przez nieuwzględnienie "słusznego interesu obywateli". Dodatkowo wskazano na niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. przez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania mimo braku potrzeby uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zarzucając powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego ze względu na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie o stwierdzenie jej nieważności, a także powiadomienie na podstawie przepisu art. 155 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi właściwego organu zwierzchniego nad Wojewodą o istotnych naruszeniach prawa i okoliczności mających wpływ na ich powstanie w niniejszej sprawie. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości, kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając zatem legalność zaskarżonej decyzji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. W toku postępowania instancyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego, będącego podstawą jej rozpoznania. Organ pierwszej instancji orzekał na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W dacie orzekania przez organ odwoławczy stan prawny stanowiący podstawę wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie uległ zmianie, bowiem w dniu 22 września 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141 poz. 1492), mocą której znowelizowano m.in. art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmieniając w sposób zasadniczy przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej (art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2) oraz przesłanki zbędności części nieruchomości (art. 137 ust. 2). Wprowadzono również nowy przepis - art. 229a - mający znaczenie w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, ograniczający możliwość zwrotu w sytuacji zrealizowania na nieruchomości innego celu niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Należy wskazać, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 II 1992 r., sygn. II SA 49/92). Decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w czasie, gdy obowiązują już zmienione przepisy prawa materialnego, wprowadzające nowe przesłanki rozstrzygnięcia sprawy, byłaby decyzją wadliwą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest zastosować obowiązujące w dacie orzekania przez niego przepisy prawa. Należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy nie może też orzec co do istoty sprawy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok z dnia 22 III 1996 r., sygn. S.A./Wr 1996/95 - ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Uwzględniając powyższe należy uznać, że Wojewoda Mazowiecki prawidłowo postąpił uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.