I OSK 231/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 157/07 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 30 listopada 2007r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 157/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. Ł. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że Prezydium Rady Narodowej Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] stycznia 1963r. wywłaszczyło nieruchomość stanowiącą część parceli I.kat [...] o pow. [...] m² oraz nieruchomość stanowiącą część parceli I.kat [...] o pow. [...] m², będące współwłasnością w [...] części J. Ł., po której spadek nabył J. Ł. Po rozpatrzeniu jego wniosku o wypłatę odszkodowania za w/w nieruchomości Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. umorzył postępowanie administracyjne. Ustalił stan geodezyjno-prawny wywłaszczonej nieruchomości i opisał przebieg postępowania wywłaszczeniowego, stwierdzając, że w decyzji zastosowano art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. Nr 18, poz. 94), pozwalający na ustalenie odroczenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na 3 miesiące. Decyzjami z dnia [...] grudnia 1963r. orzeczono o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone parcele – odpowiednio [...] zł i [...] zł, w tym dla J. Ł. odpowiednio [...] zł i [...] zł. Odszkodowanie miała wypłacić Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych [...] w Krakowie, na rzez której dokonano wywłaszczenia. Decyzje te stały się prawomocne i nadal funkcjonują w obrocie prawnym, jednak nie da się w chwili obecnej ustalić, czy i komu wypłacono należne odszkodowanie. Uznano, że nie ma regulacji prawnej ani podstaw prawnych do wydania decyzji o wypłacie odszkodowania, skoro przedmiotem wniosku nie jest ustalenie, a wypłata. Postępowanie w sprawie jest więc bezprzedmiotowe, a powstała sprawa jest kwestią wykonalności decyzji o ustaleniu odszkodowania uregulowaną w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podał, że w obecnym stanie prawnym uzyskanie efektu egzekucyjnego w sprawie będzie bardzo trudne i powinno nastąpić w postępowaniu sądowym. W odwołaniu od powyższej decyzji J. Ł. podniósł, że powinien otrzymać zrewaloryzowane odszkodowanie i nie ma tu znaczenia zaginięcie dokumentów. Proponowane postępowanie sądowe jest długotrwałe i kosztowne. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że żądanie wypłaty odszkodowania jest w istocie żądaniem waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonej we wcześniejszych decyzjach i jego wypłaty. Kwestia ta należy to do sfery wykonania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, w stosunku do której obowiązujące przepisy prawa nie przewidują prowadzenia postępowania administracyjnego i wydawania decyzji. Sama waloryzacja ma natomiast charakter czynności "techniczno-rachunkowej" a spór w jej przedmiocie rozstrzygnąć może sąd cywilny. Negatywne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa w przedmiocie wypłaty odszkodowania powinno być rozumiane jako oświadczenie woli dłużnika, którym uchyla się on od spełnienia zobowiązania odszkodowawczego, nie zaś jako władczy akt organu administracji publicznej. Może ono stanowić podstawę do dochodzenia roszczenia na drodze sądowej przed sądami powszechnymi. J. Ł. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podniósł, że organy błędnie przyjęły, że nie ma podstaw do wypłacenia odszkodowania. Nie zaistniała jakakolwiek bezprzedmiotowość postępowania a zaginione akta można odtworzyć. Dodał, że nie chce wszczynać postępowania przed sądem powszechnym ale dojść do celu w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że umorzenie postępowania nie oznacza bezpodstawności odszkodowania, a jedynie to, że kwestia samej jego wypłaty (egzekucji) nie może być przedmiotem decyzji administracyjnej. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że sprawa administracyjna, w której zgodnie z art. 1 k.p.a. organy administracyjne są władne wydać decyzję administracyjną powstaje wtedy, gdy zaistniały stan faktyczny daje się powiązać z określoną normą prawa materialnego. Bez tej normy sprawa nie może powstać i nie może się toczyć postępowanie administracyjne jurysdykcyjne. W ocenie tego Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ma normy prawnej, która pozwalałaby na wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach z wniosku o samą wypłatę odszkodowania, gdy odszkodowanie zostało orzeczone, a tak się stało w tym przypadku. Kwestia jego wypłaty i skłonienia zobowiązanego do tej wypłaty jest domeną postępowania egzekucyjnego w administracji. Dostępne w tym postępowaniu środki egzekucyjne służą właśnie temu, żeby osiągnąć cel w postaci wypłaty należności przez zobowiązanego. Skoro nie ma normy upoważniającej do wydania decyzji w kwestii wypłaty odszkodowania i nie powstała sprawa administracyjna będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, trafnie zdaniem Sądu I instancji organy obu instancji na podstawie art. 105 k.p.a. umorzyły postępowanie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę. J. Ł. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Podał, że skargę kasacyjną opiera na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), 2. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, a to art. 106 § 3, 4, i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 278 i nast. k.p.c., art. 299 i nast. k.p.c. Powołując się na powyższe wniósł: 1. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz utrzymanej w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia o kosztach sądowych za wszystkie instancje, 2. o zmianę zaskarżonego wyroku przez zobowiązanie Prezydenta Miasta Krakowa do wypłaty skarżącemu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz zasądzenie kosztów sądowych za wszystkie instancje, 3. o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz kancelarii adwokackiej wyznaczonego dla skarżącego adwokata z urzędu wynagrodzenia za postępowanie kasacyjne z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej zobowiązany jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Organy administracji I i II instancji uznały, że nie ma podstaw do wypłaty skarżącemu odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ponieważ w obecnym stanie prawnym wyegzekwowanie sumy odszkodowania ustalonej w decyzji o wywłaszczeniu będzie utrudnione lub niemożliwe. Zdaniem skarżącego, nie ma w sprawie znaczenia, że pewne dokumenty zaginęły lub zostały zniszczone albowiem procedura obowiązująca w k.p.a. pozwala na ich odtworzenie. Skarżący podał, że nie chce występować na drogę postępowania cywilnego z tego względu, że postępowanie to jest długotrwałe i kosztowne. Podniósł, że wszystkie dokumenty dotyczące odszkodowania za wywłaszczenie znajdują się w organach I i II instancji. Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia przepisów postępowania, a to art. 106 § 3, 4, i 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 278 i nast. k.p.c. oraz art. 299 i nast. k.p.c., wskazał na treść art. 105 § 1 k.p.a. i podał, że umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani nie jest pozostawione do uznania tego organu. Organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania w razie jego bezprzedmiotowości. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania. Zarzucił, że w wydanych w sprawie decyzjach o umorzeniu postępowania nie stwierdzono okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Postępowanie to jest dotknięte poważnymi uchybieniami. Ani bowiem organ administracji, ani Sąd I instancji nie dopuścili dowodu z opinii biegłego sądowego do spraw szacunku nieruchomości, który podałby ich zrewaloryzowaną wartość, jak również nie przeprowadzili dowodu z przesłuchania stron. Mając powyższe na uwadze, wniósł jak na wstępie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu. W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływy na wynik sprawy nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wskazać należy, że podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w części dotyczącej tej podstawy skargi kasacyjnej skarżący, przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a. podniósł, że w wydanych w sprawie decyzjach o umorzeniu postępowania nie stwierdzono okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania. Zarzut ten nie jest skuteczny z uwagi na to, że sąd administracyjny nie stosuje bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a zarzutu naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. skarżący nie powiązał z żadnym przepisem ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Za niezasadny uznać także należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 106 § 3, 4, i 5 p.ps.a. w związku z art. 278 i nast. k.p.c., art. 299 i nast. k.p.c. Rozważając zasadność owego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że sąd administracyjny nie przeprowadza - co do zasady - postępowania dowodowego. Orzeka na podstawie akt sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania prowadzonego przez organy obydwu instancji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonych rozstrzygnięć, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to wyłącznie niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dopuszczalność przeprowadzenia przez sąd administracyjny dowodów uzupełniających z dokumentów ma charakter wyjątkowy, a zatem podlega ścisłej wykładni. Sąd nie ma obowiązku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Może to uczynić, o ile poweźmie istotne wątpliwości co do ustaleń poczynionych przez organy oraz o ile postępowanie takie nie naruszy przewidzianej w art. 7 p.p.s.a. zasady szybkości postępowania sądowego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości przeprowadzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z opinii biegłego, jak również dowodu z przesłuchania stron z urzędu, czy na wniosek stron. Zatem zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony. Podnosząc zarzut naruszenia art. 106 § 4 p.p.s.a. skarżący nie wskazał, jakich faktów powszechnie znanych Sąd I instancji nie wziął pod uwagę rozstrzygając sprawę. Zarzut naruszenia powyższego przepisu prawa, bez sprecyzowania na czym naruszenie owego przepisu przez Sąd I instancji miałoby polegać, nie mógł być w tej sytuacji oceniony jako zasadny. W świetle powyższego nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 278 i nast. k.p.c., art. 299 i nast. k.p.c. Żądanie przeprowadzenia przez Sąd I instancji z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w postaci dowodu z opinii biegłego i przesłuchania stron, jako wykraczające poza zakres uregulowany w art. 106 § 3 p.p.s.a., uznać należy za prawnie niedopuszczalne. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd nie może ,, jak wyżej wspomniano, przeprowadzić dowodu uzupełniającego z opinii biegłego, czy z przesłuchania stron. Przechodząc do oceny zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) wskazać należy, że zgodnie z w/w przepisem prawa: "Do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120, do zapłaty ceny nabycia części nieruchomości, o której mowa w art. 113 ust. 3, a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki." Z przepisu tego wynika jedynie, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości a także do zapewnienia nieruchomości zamiennej jest zobowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6-8, starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji owego przepisu prawa nie jest zasadny. W postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji orzekał bowiem w sprawie organ właściwy, a jak wynika z prawidłowych i niezakwestionowanych skutecznie przez skarżącego ustaleń poczynionych w sprawie, sprawa odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została już rozstrzygnięta decyzją administracyjną z dnia [...] grudnia 1963r., którą orzeczono już o przyznaniu odszkodowania za wywłaszczone parcele, w związku z tym brak było podstaw do orzekania w sprawie samej wypłaty odszkodowania, skoro odszkodowanie zostało orzeczone. Dalsze twierdzenia skarżącego w ramach tej podstawy kasacyjnej zawarte w jej uzasadnieniu nie zostały powiązane z jakimikolwiek przepisami prawa materialnego. W tej sytuacji także podniesiony przez autora skargi kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skoro zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w postępowaniu kasacyjnym brak jest podstaw prawnych do orzekania w tym zakresie. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.