II SA/Kr 854/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie NSA Jan Zimmermann (spr.) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi T.W. i W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących T.W. i W.W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 854/06 UZASADNIENIE Na wniosek J.R. , zam. .....w dniu ......2005 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "budowa kanału sanitarnego w drodze bocznej do ul. ... wraz z przełożeniem kolidującego gazociągu na działkach nr ......obr. ........". W/w zamierzenie inwestycyjne uzyskało pozytywne uzgodnienia i Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [....] ustalił dla niego lokalizację inwestycji celu publicznego, podając jako podstawę prawną art. 50 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm.) i w zw. z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że cel publiczny ustalono zgodnie z art. 6 pkt 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zgodnie z tym przepisem planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Wymieniono opinie i uzgodnienia dokonane przed wydaniem decyzji i wypowiedziano się w stosunku do uwag wniesionych podczas postępowania przez T.W. i W.W. , którzy nie wyrazili zgody na projektowane przełożenie sieci gazowej na działki nr nr ......, będące ich własnością. Napisano tu, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia zgoda stron postępowania na taki czy inny przebieg inwestycji, ponieważ żadna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rodzi uprawnień do terenu a także nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma co prawda obowiązek (zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) dokonania analizy stanu prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, ale czyni to głownie z uwagi na konieczność prawidłowego ustalenia zakresu stron postępowania, ewentualnie faktu istnienia odpowiednich służebności drogowych i.t.p. W niniejszym postępowaniu organ również dokonał takiej analizy. Równocześnie organ wskazał, że zgodnie z art. 56 ustawy "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Organ nie mógł odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej podstawie, że właściciel części terenu inwestycji nie wyraził na to zgody. W odwołaniu od powyższej decyzji T.W. i W.W. , zam. ..... napisali, że domagają się ograniczenia lokalizacji inwestycji do działek nr nr ....... Decyzja narusza własność odwołujących się przez wyłączenie ich działek z możliwości zabudowy. Wszystkie potrzebne instalacje mogą być ułożone na pozostałych działkach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium napisało, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz decyzję o warunkach zabudowy. W sposób prawidłowy ustalono, iż dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, -wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Jednocześnie ustawodawca zdecydował się określić ustawowo pojęcie "inwestycji celu publicznego". Art. 2 pkt 5 ustawy precyzując, jakiej inwestycji przysługuje status inwestycji celu publicznego, odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami -mogą być uznane za inwestycję celu publicznego. Pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swej istocie oparte na kryterium przedmiotowym nie zaś podmiotowym. Oznacza to, iż inwestycję tego typu stanowi każde działanie o -wartości dla np. lokalnej społeczności, które realizuje cele publiczne, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny, nie ma też znaczenia zaangażowanie środków publicznych. W toku postępowania uzyskano wymagane uzgodnienia i opinie organów w zakresie wymaganym przepisami. Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów. Organ l instancji wskazał warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy tj. warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody, krajobrazu, warunki w zakresie infrastruktury technicznej i infrastruktury, wymagania dot. ochrony interesów osób trzecich. Z załącznika graficznego do kwestionowanej decyzji wynika, że projektowana trasa kolektora i przełożonego gazociągu oprócz uzasadnienia określonymi możliwościami technicznymi, ma uzasadnienie także w ekonomice przedsięwzięcia. Po stronie zachodniej drogi dojazdowej zlokalizowane są na działkach nr nr ......budynki mieszkalne, dla których prowadzona jest inwestycja. Odpowiadając na zarzuty podniesione w odwołaniu przez T.W. i W. W. dotyczące naruszenia niniejszą decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji ich prawa własności podkreślono, że kwestia ta w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obligatoryjnie rozpatrywana w decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego w ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust.2 pkt.d ustawy). W zaskarżonej decyzji określono szereg takich wymagań. W prowadzonym postępowaniu organ l instancji nie miał tytułu prawnego do badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, na której projektuje inwestycję. Następuje to dopiero w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę, stosownie do przepisów prawa budowlanego i przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie. W każdym z tych odrębnych postępowań ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek badania różnych istotnych dla każdego z nich zagadnień merytorycznych. Stąd nie do przyjęcia byłby pogląd, iż w obu tych postępowaniach zachodziłaby konieczność badania tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Kolegium podkreśliło także, iż z mocy art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego czy też ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., T.W. i W.W. skierowali w dniu ......2006 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżyli oni część decyzji, przewidującą przełożenie gazociągu z drogi dojazdowej na działce nr .... na działki prywatne nr nr ....., stanowiące ich własność. Skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 54 pkt l) d) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez niezagwarantowanie skarżącym ich interesów, polegających w szczególności na tym, że przełożenie gazociągu na stanowiące ich własność działki nr nr .....spowoduje poważne ograniczenie możliwości wykorzystania tych działek na cele budowlane i to w sytuacji, gdy ze względu na szerokość działki nr .... - drogi o szerokości 4 m - oczywiści istnieje techniczna możliwość ułożenia w tej działce, obok biegnącego w niej gazociągu, kanału sanitarnego. Wniesiono także o zasądzenie na rzecz skarżących od strony przeciwnej kosztów postępowania w wysokości według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że "droga boczna do ul.......", czyli działka nr .....ma przeszło 4 metry szerokości. Chociażby więc z tego względu zachodzi ewidentna możliwość usytuowania w niej zarówno kanału sanitarnego jak i gazociągu. Możliwe, że będzie zachodziła konieczność przełożenia biegnącego po tej działce gazociągu, ale przełożenia tego można dokonać w granicach działki nr....... Podkreślenia wymaga również to, usytuowanie kanału sanitarnego obok gazociągu, wyłącznie w granicach działki nr ....., nie jest sprzeczne z istniejącymi normami i zasadami sztuki, zaś błędem jest powoływanie się tutaj na uzgodnienie uczynione z Zarządem Gospodarki Komunalnej co do przebiegu trasy tej inwestycji, skoro zgodnie z art. 53 ust.4) g) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie to odnosi się wyłącznie do pasów przyległych do pasa drogowego, nie zaś działek mających charakter budowlany. Jednocześnie przełożenie gazociągu na działki skarżących nr nr ......jest rażąco sprzeczne z ich interesem. Należy bowiem zauważyć, że działki skarżących mogą być w przyszłości i będą przeznaczone pod zabudowę. Usytuowanie gazociągu w ich granicach poważnie zawęzi możliwości czynionych na nich inwestycji budowlanych. Oczywiście, nawet nie będąc zabudowanymi, działki te znacznie stracą na wartości. Zauważono też, że zaskarżona decyzja bierze pod uwagę "ekonomikę przedsięwzięcia" podkreślając, że na działkach nr nr .........po stronie zachodniej drogi dojazdowej, wybudowane są budynki mieszkalne, dla których prowadzona jest inwestycja. Jest oczywiste, że im bliżej przebiegać będzie gazociąg i kanał sanitarny od domów posadowionych na działkach nr nr .....tym jest to ekonomiczniejsze, aczkolwiek przebieg gazociągu i kanału sanitarnego po działkach skarżących, bardzo blisko od granicy z działką nr ....., z ekonomicznego punktu widzenia, praktycznie nie mają znaczenia dla właścicieli nieruchomości - działek nr nr ...., natomiast ogromne - dla skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji prawa własności podkreślono, że kwestia ta w ramach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obligatoryjnie rozpatrywana w decyzji ustalającej lokalizacje celu publicznego w ramach wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (art. 54 ust.2 pkt.d ustawy). W zaskarżonej decyzji pierwszoinstancyjnej określono szereg takich wymagań w pkt. l załącznika nr l do decyzji. Istotnie fragment nieruchomości należącej do skarżących znalazł się w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji . Kwestie techniczne, takie jak np. rozmiary w poziomie, określone usytuowanie trasy przekładanego gazociągu oraz kanalizacji (itp.) stanowią zagadnienia, które powinny być oceniane w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę. Przesądzenie tych warunków technicznych w decyzji wz nie jest dopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Jedną z podstawowych zasad, którymi powinny się kierować organy prowadzące postępowanie i wydające decyzje administracyjne w zakresie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zasada uwzględniania interesu osób trzecich. Decyzja taka jest bowiem wydawana w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w pewien sposób zastępuje ten plan, mogąc w drastyczny i dolegliwy sposób wpływać na uprawnienia różnych podmiotów, a zwłaszcza na ich prawo własności. Dlatego też decyzje tego rodzaju powinny brać pod uwagę nie tylko unormowania ściśle związane z lokalizacją inwestycji celu publicznego, ale również te przepisy, które nakazują organom administracyjnym należyte wyważenie między interesem publicznym a interesem indywidualnym. Wchodzi tu więc oczywiście w grę art. 7 in fine k.p.a., a także unormowania cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trzeba tu wymienić zwłaszcza art. 54 pkt 2 lit. d tej ustawy, który nakazuje umieszczenie w takiej decyzji "wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich". Wbrew stanowisku przyjętemu przez organy orzekające w analizowanej tu sprawie, tenże wymóg nie oznacza tylko, że decyzja ma formułować na przyszłość takie wymagania (warunki), ale musi oznaczać jednocześnie, że organ przygotowujący decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego dba w swoim postępowaniu o ochronę interesów osób trzecich. Decyzja jest swoistym podsumowaniem tego wątku postępowania w sprawie, który dotyczy interesów osób trzecich. Organ ma obowiązek zbadać te interesy i w zależności od wyników tego badania albo określić w decyzji sposób ich ochrony albo nawet odmówić wydania decyzji, czy decyzji o żądanej treści, jeżeli jej wydanie nadmiernie miałoby zaszkodzić tym interesom. Błędem byłoby i błędem było w analizowanej tu sprawie uznanie, że organ ma obowiązek wydać taką decyzję, jakiej sobie życzy wnioskodawca, a tylko dopisać do niej wymagania dotyczące interesów osób trzecich. Ani Prezydent Miasta K. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie dostrzegły tego obowiązku. Jak wynika ze zgromadzonego w katach materiału, w toku postępowania nie były zbierane dane na temat sytuacji działek skarżących i nie była rozpatrywana relacja między interesem publicznym a interesem indywidualnym. O zbagatelizowaniu tego wątku świadczą zwroty w uzasadnieniach obu decyzji. Prezydent M. K. napisał, że "nie ma znaczenia zgoda stron postępowania na taki czy inny przebieg inwestycji" i że "Organ (...) ma obowiązek dokonania analizy stanu prawnego terenu (...), ale czyni to głównie z uwagi na konieczność ustalenia zakresu stron postępowania, ewentualnie faktu istnienia odpowiednich służebności drogowych itp.". Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze napisało, że kwestia prawa własności "jest obligatoryjnie rozpatrywana w decyzji (...)". Przecież decyzja niczego nie "rozpatruje", a właśnie jest efektem rozpatrzenia sprawy. Wszystko to prowadzi do wniosku, że organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszono zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasadę brania pod uwagę zarówno interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a.), zasady postępowania dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) 5 także przepisy dotyczące uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Uzasadnienie obu decyzji jest bowiem zupełnie szablonowe i nie tłumaczy w żadnym fragmencie, dlaczego -wbrew stanowisku skarżących - postanowiono poprowadzić sporny gazociąg właśnie po ich działkach i dlaczego nie wzięto pod uwagę wariantu alternatywnego. Uzasadnienie wyjaśnia jedynie formalne przesłanki wydania decyzji pozytywnej. W opisanej wyżej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 tejże ustawy.