II SA/Gl 610/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 sprawy ze skargi R. W. i E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżących od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] roku nr [...] – na wniosek [...] Spółki z o.o. – ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo-usługowe na działkach nr [...] i [...] w B. przy ul. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 4, 2 i 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ), dalej powoływana jako "ustawa". R. i E. W., właściciele działki nr [...], wnioskiem z dnia [...] roku wystąpili o stwierdzenie nieważności dwóch decyzji Prezydenta B. dotyczących ustalenia warunków zabudowy to jest decyzji z [...] roku dla działek nr [...] oraz opisanej wyżej decyzji z dnia [...] roku. Wnioskodawcy twierdzili, że obie decyzje nie spełniają warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 i 9 ustawy. Podkreślali, że budynek przy ul. [...] nie był w ostatnich latach użytkowany, nie został on przebudowany i rozbudowany lecz całkowicie wyburzony, a w jego miejsce zrealizowano nowy obiekt. Decyzja z dnia [...] roku obejmuje cztery działki nr [...], a decyzja z dnia [...]r. tylko dwie działki nr [...] i [...]. Uzgodnienie obsługi komunikacyjnej z Miejskim Zarządem Dróg w B. dotyczy czterech parcel to jest [...]. W postępowaniu związanym z wydaniem decyzji nie brały udziału żadne strony mimo, że decyzja została wydana dla funkcji handlowo-usługowej i magazynowo-produkcyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zawiadomiło (pismami z [...]r. ) o wszczęciu dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Jedno dotyczące decyzji z dnia [...] roku, a drugie decyzji z dnia [...] roku. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku, nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jako podstawę rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 157 § 1 i § 2 kpa, 158 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Zdaniem organu decyzja będąca przedmiotem postępowania nie narusza art. 61 ust. 1, ani art. 53 ust. 2 pkt 3 i 9 ustawy. Do decyzji została dołączona analiza graficzna i opisowa z której wynika, iż nieruchomość planowana do zabudowy jest zlokalizowana pomiędzy ulicami [...] i [...], nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i jest uzbrojona w sposób pozwalający na realizację zamierzenia. Sąsiednie nieruchomości zabudowane są budynkami wielorodzinnymi ( bloki ) w parterze których są zlokalizowane usługi oraz budynkami jedno i dwu rodzinnymi z garażami. W samej treści decyzji ustalono szczegółowe warunki dla planowanej inwestycji : wysokość ściany frontowej, obsługę komunikacyjną, obowiązek zapewnienia właściwej ilości miejsc parkingowych. Odnośnie kontynuacji funkcji organ wyraził pogląd, że dotychczasowa funkcja usługowa zostaje zachowana zgodnie bowiem z decyzją zmianie ulegnie jedynie sposób użytkowania budynku usytuowanego na działce nr [...]. Z pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo-usługowe, a więc przewidziano jedynie zmianę zakresu usług. Ponieważ w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający prawo inwestora do nieruchomości a decyzja została uzgodniona z zarządcą drogi, to nie narusza ona w sposób rażący art. 53 ust. 2 pkt 3 i 9 ustawy. Brak także przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa dla stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] roku. Wprawdzie ta ostatnia decyzja, tak jak i decyzja z dnia [...] roku, została wydana na wniosek tego samego inwestora – [...] spółka z o.o., ale decyzje te dotyczą odmiennych zadań inwestycyjnych i obszaru na którym te zadania są planowane. Na ważność decyzji z dnia [...] roku nie ma natomiast wpływu fakt, że strony nie brały udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem, bowiem okoliczność ta stanowi podstawę do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Także zarzut, że budynek dla którego na przebudowę i rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania ustalono warunki zabudowy nie był użytkowany od kilku lat, nie ma znaczenia dla postępowania o ustalenie tych warunków. Natomiast zarzuty dotyczące dokumentacji projektowej sporządzonej w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jak i okoliczności, że budynek na działce nr [...] nie został przebudowany, ale rozebrany oraz nie wykazania w postępowaniu samowoli budowlanej w postaci kiosku handlowego, pozostają poza kompetencjami organu orzekającego. Mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez inny organ. W wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. i E. W. zarzucili pominięcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze opinii urbanistycznej sporządzonej przez Członka Okręgowej Izby Urbanistów, naruszenie decyzją z dnia [...] roku art. 53 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy. Zdaniem autorów wniosku zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogów art. 61 ust. 1 ustawy bo nie zachowano wymagań w zakresie parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności intensywności wykorzystania terenu i w związku z tym nie spełnia ono warunków dobrego sąsiedztwa. Z kolei analiza graficzna nie odpowiada wymaganiom rozporządzenia z dnia [...] roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy bowiem nie charakteryzuje istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skarżący zarzucili również, że firma [...] buduje prywatny parking w pasie drogi gminnej, podtrzymali zarzuty dotyczące pozwolenia na budowę i realizację inwestycji, a także braku udziału stron w postępowaniu zakończonym decyzją objętą postępowaniem o stwierdzenie nieważności. Zdaniem państwa W. decyzja z dnia [...] roku nosi znamiona przestępstwa, ponieważ ukrywa fakt, że na działkach nr [...] i [...] także należących do firmy [...] znajdują się obiekty, które należy obsłużyć parkingiem na działce [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] roku, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 157 § 1 i 2, 158 § 1, 156 § 1 pkt 2 i 3 i 127 § 3 kpa. W motywach decyzji organ ponownie stwierdził, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta B. jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 ustawy, a w szczególności nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa. W przedmiotowej sprawie istniał bowiem obiekt, który pełnił funkcję usługową, a zgodnie z decyzją zmianie ulega tylko zakres usług. W związku z tym nie można mówić o naruszeniu zasady "dobrego sąsiedztwa". Decyzja oraz analiza przestrzenna spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury bowiem analiza charakteryzuje obiekty budowlane zlokalizowane na działkach sąsiednich, a samo zamierzenie nie zmieni istniejącej intensywności zabudowy. Odnośnie braku wystąpienia okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, Kolegium podtrzymało swoją dotychczasową argumentację. Ponownie uznało, że zarzuty dotyczące pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji pozostają poza zakresem rozpoznania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutu pominięcia opinii urbanistycznej dołączonej do pisma z [...] roku organ wskazał, iż taka opinia nie została złożona, bowiem stanowiące część tego pisma karty od 1 – 6 nie mogą być uznane za opinie sporządzoną przez Członka Okręgowej Izby Urbanistów. Karty te nie zawierają danych osoby sporządzającej i nie zostały przez nikogo podpisane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach R. i E. W. kwestionując ostateczną decyzję SKO podtrzymali swoje zarzuty wraz z ich argumentacją dotyczące decyzji Prezydenta B. z [...] roku. W ich ocenie w przypadku rozbudowy, przebudowy istniejącego obiektu winny zostać zachowane standardy jak dla nowej zabudowy, a jeśli jest to niemożliwe obiekt należy użytkować w dotychczasowy sposób. Decyzja Prezydenta zdaniem skarżących narusza rażąco zasadę praworządności, równości wobec prawa i zasady proceduralne: prawo do udziału w postępowaniu i możliwość złożenia zastrzeżeń i uwag. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swój dotychczasowy pogląd, że decyzja została wydana zgodnie z przepisami. W piśmie z dnia [...] roku uczestnik postępowania – [...] Spółka z o.o. – wniósł o oddalenie skargi. Podał, że działka skarżących oddzielona jest od działki na której zlokalizowany jest objęty decyzją budynek o około [...] m. W tym [...] metrowym pasie przebiega droga gminna. Podkreślili, że w przedmiotowym budynku znajduje się obecnie sklep spożywczy i apteka, a więc punkty handlowe skierowane do okolicznych mieszkańców, którzy pozytywnie oceniają tę działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności zaskarżonej do niego decyzji pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ten jest zobowiązany do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy. Mając na uwadze te generalne zasady rządzące kontrolą sądowoadministracyjną Sąd z urzędu stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa. W składzie orzekającym Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego decyzję zaskarżoną oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję własną z dnia [...] roku występowały dwie te same osoby : K. S. i M. D. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GPS 2/06 w dniu 22 lutego 2007 roku podjął uchwałę o następującej treści : Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 zdanie pierwsze kpa ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 tego kodeksu. Ponieważ wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 kpa stanowi przesłankę wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 3 litera b kpa ), a naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w myśl art. 145 § 1 pkt 1 litera b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej ppsa) obliguje Sąd do uchylenia decyzji, to już ta wadliwość przesądziła o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Ocena zaskarżonej decyzji – niezależnie od powyższej wadliwości – doprowadziła skład orzekający do wniosku iż narusza ona prawo w stopniu mającym wpływ na ostateczny wynik. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowego oraz zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na pomieszczenia handlowo – usługowe na nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], działki [...] i [...]. Oznacza to, że rolą organów orzekających w sprawie było ustalenie czy decyzja wyżej opisana jest zgodna z obowiązującym w dacie jej wydania prawem, a o ile nie to czy naruszenia prawa są naruszeniami o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzja Prezydenta B. z dnia [...] roku została wydana na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ). Zgodnie z tą ustawą w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przedmiotowej decyzji, jej podjęcie następowało w wypadkach określonych w art. 59 ustawy. Organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy zobowiązany jest dokonać analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji – art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. Wyniki tych analiz winny być odzwierciedlone w uzasadnieniu decyzji. Samą decyzję wydaje się po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4, które to uzgodnienia odbywają się w trybie art. 106 kpa. Już w tym miejscu z uwagi na zarzuty skarżących należy stwierdzić, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez wymaganego przez prawo uzgodnienia z innym organem stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania ( II SA/Gd 1203/96, LEX 44172 ), a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Samą treść decyzji o warunkach zabudowy określa art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy i każda decyzja w tym przedmiocie powinna zawierać elementy określone w tym przepisie. W przypadku braku powodów dla określenia w decyzji któregoś z wymogów wskazanych w art. 54 pkt 2 z uwagi na warunki panujące w terenie ten fakt winien wyraźnie wynikać z rozstrzygnięcia lub uzasadnienia decyzji. Samo ustalenie warunków zabudowy ( wydanie pozytywnej decyzji ) jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1. Wykazanie spełnienia wszystkich tych warunków powinno nastąpić w uzasadnieniu decyzji. Sam sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) – Dz. U. 03.164.1588. W celu ustalenia wymagań wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany ( na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, granice obszaru analizowanego - § 3 ust. 2 rozporządzenia ) i przeprowadza na nim analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. Wyniki tej analizy zawierające część graficzną i tekstową dołącza się do decyzji, stanowią one bowiem załącznik decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie integralną częścią tej decyzji jest mapa wyznaczająca linie rozgraniczające teren inwestycji. Decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] roku nie spełnia znacznej części powyższych wymogów, czego nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję w dniu [...] roku o odmowie stwierdzenia nieważności oraz utrzymując własną wadliwą decyzję w mocy zaskarżoną decyzją. W decyzji z dnia [...] r. ustalono warunki dla przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku biurowego i zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na handlowo – usługowe na działkach nr [...] i [...]. Z załącznika opisowego do analizy urbanistycznej oraz uzasadnień SKO wynika, że na działce [...] znajduje się budynek w stosunku do którego dopuszczono przebudowę i rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania, a na działce [...] zostaną zlokalizowane miejsca postojowe i "dostawa" do sklepów. Wobec braku uzasadnienia decyzji z dnia [...] r. nie można stwierdzić czy przebudowa i rozbudowa istotnie ogranicza się do działki nr [...], szczególnie w kontekście wskazania jako terenu inwestycji także działki [...]. Decyzja nie zawiera elementów o których mowa w art. 54 ust. 2 ustawy z wyjątkiem obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji z tym, że nie określono ilości wymaganych miejsc postojowych. W szczególności należy podkreślić brak wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ( art. 54 pkt 2 litera d). Ochrona interesów osób trzecich, rozumiana jako ochrona interesów prawnych, jest jednym z podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i dlatego naruszenie w tym zakresie ma charakter rażący. Sposób zapisu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich ( oraz innych wymagań określonych w art. 54 ) reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy ( Dz. U. 03.164.1589 ). Omawiana decyzja narusza także art. 54 pkt 3 ustawy bowiem nie zawiera mapy w odpowiedniej skali na której wyznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. Mapa taka jest częścią graficzną decyzji. Za mapę taką nie można uznać dołączonego do decyzji i opisanego jako załącznik tej decyzji projektu zagospodarowania terenu dla pawilonu handlowo – usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i sporządzonego w [...] roku, a więc przed wnioskiem w następstwie którego wydano decyzję z [...] roku. W świetle praktycznie braku uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta B., treści analizy urbanistycznej oraz analizy graficznej ( analiza nr 1 i nr 2 ) trudno zająć stanowisko co do spełnienia przez zamierzoną inwestycję warunków określonych w art. 61 ust. 1, a w szczególności w pkt 1 tego przepisu. Przepis ten w ust. 1 uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, gabarytów, formy architektonicznej linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z brzmienia powyższego przepisu, formułującego zasadę dobrego sąsiedztwa, wynika że dotyczy on jedynie nowej zabudowy, a zatem można o niej mówić gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, a więc także rozbudowę. Zdaniem Sądu nie obejmuje ona robót budowlanych stanowiących ingerencję w obiekt budowlany który już wcześniej został zrealizowany. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wobec robót budowlanych innych niż budowa w rozumieniu prawa budowlanego wydaje się możliwe bez stosowania zasady dobrego sąsiedztwa. Jednakże w decyzji z dnia [...] roku ustalono warunki dla rozbudowy, a więc budowy oraz zmiany sposobu użytkowania. Co do zasady rozbudowa wymaga spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1, a zmiana sposobu użytkowania wykazania kontynuacji funkcji. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowy sposób użytkowania musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Inaczej mówiąc nowy sposób użytkowania nie może być sprzeczny z zastanym stanem rzeczy. W tym zakresie należy wyjaśnić, bo nie wynika to z analizy graficznej i słownej, jak użytkowane są obiekty znajdujące się w obszarze analizowanym, a dostępne od ulicy [...] na którą to ulicę istnieje zjazd z działek nr [...] i [...]. Powyższe rozważania świadczą o tym, że SKO nie dostrzegło wielu zagadnień związanych z oceną zgodności decyzji Prezydenta B. z prawem, w tym naruszenia tą decyzją art. 54 ustawy które to naruszenie należy ocenić jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Podziela natomiast Sąd stanowisko Kolegium co do braku przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa wraz z jego argumentacją. Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wyjaśnić, że brak udziału strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. nie stanowi podstawy do stwierdzenia jej nieważności, lecz może być przesłanką wznowienia postępowania ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa ). Natomiast zarzuty dotyczące pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji nie mogły być rozpoznane przez SKO w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, bowiem o ich zasadności mogą rozstrzygnąć tylko inne organy – odpowiednio organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego. Wskazania co do dalszego postępowania to jest ponownego rozpoznania wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] roku wprost wynikają z niniejszego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższą argumentację na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i b, art. 135, art. 152 i art. 200 ppsa orzeczono jak w sentencji.