II SA/Kr 576/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie NSA Anna Szkodzińska / spr. / NSA Joanna Tuszyńska Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi W.L. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [....] w przedmiocie nakazu rozbiórki -uchyla zaskarżoną decyzję - Decyzją z dnia (....) znak: (....) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. , działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane nakazał A.Z. i K.Z. dokonać rozbiórki - przywrócenia realizowanej drogi dojazdowej do działki oznaczonej nr .... stanowiącej łąkę, na odcinku długości ok. 70 m i szerokości średnio 5,0 m - do stanu pierwotnego . W uzasadnieniu organ podał, że oględziny na działce .... położonej w P. wykazały, że K.Z. przystąpił do utwardzenia dojazdu do tej działki od strony ul..... Powyższy odcinek drogi usytuowany jest bezpośrednio przy ogrodzeniu rozdzielającym działkę inwestora i działki stanowiące własność W.L. i A.O. , bezpośrednio przy granicy z działką nr ....... od strony wschodniej i krawędzią ul. ... Inwestor dokonał usunięcia ok. 30 cm warstwy ziemi na długości 70 m i szerokości średnio 5 m wraz z utwardzeniem gruzem, rumoszem i montażem rury PCV o średnicy 150 mm mającej za zadanie odwodnienie w/w dojazdu. K.Z. powyższe roboty wykonał we wrześniu 2002 roku bez wymaganego przepisami Prawa budowlanego pozwolenia na budowę. Organ wskazał, że powyższe działanie spełnia przesłanki z art. 41 prawa budowlanego i prowadzi do zastosowania sankcji z art. 48. Wspólne odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A.Z. i K.Z. . Zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie ich wyjaśnienia złożonego organowi nadzoru budowlanego oraz naruszenie prawa procesowego, a w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właściciela nieruchomości. Wskazali, że w 1999 r. kupili działkę nr ...., o pow. 0,6281 ha, stanowiącą łąkę. Działka ta tylko na odcinku 5 m przylega do drogi głównej i tylko w tym miejscu możliwy jest dostęp do tej działki. W celu poprawienia dostępu, z uwagi na fakt, iż grunt jest podmokły, zmuszeni byli wysypać gruz i rumosz na długości około 70 m. Odwołujący podnieśli przy tym, że nie jest to droga, a jedynie naturalny dostęp do działki. Podali również, że decyzja spowoduje nieodwracalne skutki poprzez uniemożliwienie im całkowicie dostępu do działki i korzystania zgodnie z jej gospodarczym przeznaczeniem, nakaz rozbiórki narusza ich słuszny interes, który nie koliduje z interesem społecznym i interesem państwa. Decyzją z dnia (....) r. znak: (....) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował oświadczenie W.L. wg. którego wykonano roboty ziemne przygotowawcze pod przyszłą drogę, która ma mieć związek z zamierzoną rozbudową istniejącego zakładu produkcyjnego masarni wraz z ubojnią, oraz oświadczenie K.Z. wg. którego droga wykonana jest w miejscu uprzednio istniejącej drogi gruntowej. Organ stwierdził, że prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a w tej sytuacji organ I instancji winien był rozważyć zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji art. 51 ust. 1 pkt 1 będącego podstawą do zaniechania dalszych robót, a nie rozbiórki. We wspólnej skardze na powyższą decyzję skierowanej do WSA w Krakowie A.L. oraz W.L. wnieśli o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący wskazali, że organ I instancji jednoznacznie określił zakres wykonanych samowolnie robót przez A.Z. i K.Z. Podali, że obecnie drogę zabezpieczono krawężnikami typu ciężkiego, a na jej części ułożono nawierzchnię betonową, co nie jest zabiegiem tymczasowym umożliwiającym sprawniejszy dojazd do działki. Do skargi dołączono zawiadomienie dnia (....) o wszczęciu postępowania w sprawie "uzupełnienia wniosku złożonego w dniu (....) w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod rozbudowę istniejącego zakładu produkcyjnego /masarni z ubojnią/", które to uzupełnienie - wedle treści zawiadomienia - ma polegać na "ujęciu w punkcie 1 wniosku budowy drogi dojazdowej od ul (....) .". W odpowiedzi na skargę ........ Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu swojej decyzji. Nadto wskazał, że w ponownym postępowaniu zostało wydane postanowienie z dnia (.....). nakazujące P. Zalińskim wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy utwardzeniu dojazdu na przedmiotową działkę utrzymane następnie w mocy postanowieniem ............ Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) . Natomiast zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane do stron po wydaniu zaskarżonej decyzji, także ułożenie nawierzchni betonowej nastąpiło już po wydaniu zaskarżonej decyzji i powyższe kwestie zostaną uwzględnione w dalszym postępowaniu w tej sprawie. W toku postępowania sądowego skarżący W.L. przedłożył kopię wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. II SA/Kr 983/03, którym uchylono postanowienie .......... Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (....) i poprzedzające je postanowienie organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że organ I instancji nie był związany wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia (....) krytycznie odniósł się też do poglądu, jakoby stan robót opisany jako niemający cech ukształtowanego obiektu budowlanego uzasadniał odstąpienie od stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: W pierwszej kolejności wskazać należy, że inicjowana skargą strony sądowa kontrola decyzji administracyjnej odnosić musi się do stanu faktycznego i prawnego istniejących w dacie zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem przy uwzględnieniu aktualnych wówczas okoliczności możliwa jest ocena legalności działania organu. Zgodnie zaś z obowiązującym w tej dacie przepisem art. 48 Prawa budowlanego "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Zwrócić też trzeba uwagę na to, że wstrzymanie robót budowlanych nastąpiło dopiero w wyniku wydania decyzji będącej przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi. Opisany w cytowanym powyżej wyroku WSA z dnia 23 stycznia 2007 r. stan faktyczny sprawy już nieco różnił się od stanu opisanego w zaskarżonej decyzji: inwestor zamontował przesuwną bramę z wykonaniem podjazdu betonowego i ułożył na długości 4 m krawężniki. Nie można jednak nie podzielić zawartej w uzasadnieniu w/w wyroku krytyki odnoszącej się do niemożności stosowania art. 48 Prawa budowlanego w toku procesu budowlanego. Krytyka ta odnoszona do sprawy niniejszej ma następujące znaczenie: Zgodnie z przepisem art. 138 § kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia stanowi wyjątek od zasady wedle której organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie. Uchylenie się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę uzasadnione może być tylko istotnymi brakami w zakresie "wyjaśnienia sprawy". Tymczasem braki w zakresie ustaleń faktycznych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie zostały wskazane, a wręcz przeciwnie: organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji za własne i nie poddał ich nawet w wątpliwość. Enigmatycznie jedynie stwierdził, że "prowadzone roboty nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego". Brak jakiegokolwiek powiązania cytowanej konstatacji z treścią przepisu art. 48 /dotyczącego przecież obiektów nie tylko wybudowanych, ale i będących w trakcie budowy/, z opisem stanu robót, a także z - jak się wydaje niekwestionowanym nawet przez inwestora - faktem budowy drogi /por. oświadczenie K.Z. przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji/, uniemożliwia pozytywną weryfikację zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo bowiem w ogóle, z jakiego powodu organ uznał, że "sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości". Jeśli znany był stan wykonanych samowolnie robót, to ocena czy mieści się on w hipotezie normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego nie była kwestią "wyjaśnienia sprawy w całości" lecz odpowiedniej subsumcji. Także wskazanie co do skierowania sprawy do trybu regulowanego przepisami art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie tylko nie zostało w ogóle uzasadnione, ale też samo w sobie nie mogło stanowić wystarczającej podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Z treści przekazanych przez strony informacji wynika, że stan faktyczny w chwili obecnej przedstawia się zupełnie odmiennie i ta okoliczność, a także kolejne zmiany stanu prawnego muszą być przez organ uwzględnione w toku dalszego postępowania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżoną decyzję, jako wydaną z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, należało uchylić.