II OSK 1597/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Grażyna Radzicka Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 75/06 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 75/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...], nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że Prezydent Miasta T. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia, na rzecz skarżącego, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o pow. handlowej ok. 2000 m2 na terenie położonym przy ul. [...] i ul. [...] w T. (działka nr [...], obręb [...]). Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była m.in. okoliczność, że teren inwestora znajduje się poza obszarem wyznaczonym przez linie zabudowy budynków w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Inwestycja jest też niezgodna z odrębnymi przepisami, m.in. została naruszona minimalna odległość między cmentarzem a zakładem przechowującym artykuły żywnościowe. Na powyższą decyzję B. D. złożył skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za niezasadną przypominając, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), obowiązującą linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że wyznaczone w ten sposób linie zabudowy nie pozwalają na lokalizację inwestycji na terenie działki, bowiem przy przedłużeniu istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich okazało się, że teren inwestora znajduje się poza wyznaczonym obszarem. Dopuszczenie innych reguł wyznaczania linii zabudowy mogłoby natomiast, zdaniem Sądu I instancji, naruszyć wartości chronione ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Od powyższego wyroku B. D. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 i 2 i § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez przyjęcie wadliwie określonej linii zabudowy i odrzucenie możliwości rozważenia innego sposobu jej wyznaczenia, w drodze analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia. W skardze kasacyjnej zarzucono też błędną wykładnię art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 i art. 5 Kodeksu cywilnego poprzez dopuszczenie, w wyniku odmowy wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, do nieuzasadnionego ograniczenia ochrony prawa własności skarżącego, ponad granice zakreślone w Konstytucji, jak również naruszenie zasady swobodnego korzystania nieruchomości oraz zasad współżycia społecznego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji nie dały szansy skarżącemu na taką modyfikację wniosku, aby można było ustalić dla inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe natomiast jedynie w przypadku łącznego spełnienia szeregu warunków wymienionych w art. 61 pkt 1-5 wskazanej ustawy. Wśród tych warunków jest wymóg by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym, między innymi, linii istniejącej zabudowy. Szczegółowy sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym linii zabudowy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia obowiązującą linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przepis ten, jak trafnie uznał to Wojewódzki Sąd Administracyjny, stanowi zasadę, od której wyjątkowo tylko można stosować sposób wyznaczania linii zabudowy wskazany w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Ponieważ istniała możliwość ustalenia linii zabudowy na działkę, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne zbędne było poszukiwanie innego sposobu wyznaczenia tej linii. Skarżący podniósł w skardze kasacyjnej, iż linia zabudowy nie musi być linią prostą, lecz swoim kształtem winna dzielić los drogi, wzdłuż której została przeprowadzona. Linia zabudowy sąsiednich nieruchomości usytuowanych wzdłuż ulicy [...] znajduje się w odległości od 58 do 76 m od tej ulicy. Skarżący podniósł, iż ze względu na krzywiznę tej ulicy linia prosta wyznaczona zgodnie z tą linią znacznie oddala się na jego nieruchomości od krawędzi jezdni tej ulicy. Jednakże z materiału sprawy wynika, że poprowadzenie linii zabudowy równolegle do krawędzi ul. [...], w odległości 58 m od niej, a więc w sposób żądany przez skarżącego spowoduje, iż teren planowanej inwestycji znajdzie się w przeważającej części poza obszarem wyznaczonym przez linię zabudowy wynikającą z usytuowania sąsiednich budynków. W tej sytuacji niemożliwe było ustalenie warunków zabudowy dla tak dużej inwestycji, w której powierzchnia samego budynku wyniosłaby około 2000 m2. Sąd I instancji dokonał więc prawidłowej wykładni i prawidłowo zastosował przepisy art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 i 4 wykonawczego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., a skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia tych przepisów. Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 i 5 k.c. poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego i wynikającego z niego prawa do korzystania z własnej nieruchomości. Wymieniony przepis Konstytucji wprost stanowi, że własność może być ustawowo ograniczona w zakresie, jaki nie narusza jej istoty. Również przepis art. 140 Kodeksu cywilnego wskazuje na to, że własność nigdy nie jest prawem nieograniczonym a właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego a nadto zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stwierdzał, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom; tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego (wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 i inne). Wymogi zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju wymagają, by państwo i jednostki samorządu kształtowały zasady polityki przestrzennej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (por. art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego każdy ma prawo - w granicach ustawowych - do zagospodarowania własnego terenu i to tylko zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nadto nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wprowadzone przepisem art. 61 wymogi decyzji o warunkach zabudowy, stanowią dopuszczony prawem wyraz ograniczenia prawa własności przy trwałym zagospodarowaniu nieruchomości. Z tych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.