VII SA/Wa 1460/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. i T. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. i T. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku M. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak:[...], udzielającej M. i T. W. pozwolenia na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego dwurodzinnego przy ul. S. [...] w K. [...]. W uzasadnieniu swojej decyzji organ stwierdził, iż wprawdzie decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r. została wydana z naruszeniem § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46), to jednak w/w wady nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Organ podniósł, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla działek inwestora (decyzja z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...]). Stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, której częścią integralną jest załącznik graficzny ściśle określiła usytuowanie budynku mieszkalnego - bezpośrednio przy granicy działki Nr [...]. Zatem, jak podkreślił organ, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane wymagań decyzji o warunkach, w tym wskazanego usytuowania obiektu, nie można było pominąć w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Organ przywołał przy tym wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 35/97 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IVSA 1251/96. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. podnosząc, iż stanowisko Wojewody [...] jest bezzasadne, gdyż decyzja z dnia [...] września 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ze stanowiskiem organu administracyjnego, że naruszenie przepisów nie jest rażące odwołujący nie mógł się zgodzić. Podniósł, iż Wojewoda dokonał błędnej oceny stanu faktycznego sprawy i niewłaściwej wykładni w tej mierze przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r. i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...], uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], po powtórnym rozpatrzeniu, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., sygn. akt [...], odwołania M. K., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., znak: [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...]. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było uznanie organu, iż badana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, co stanowiło kwalifikowaną wadę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zgodnie z § 12 ust. 4 pkt 1 w/w Rozporządzenia, odległość zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi winna wynosić co najmniej 4 metry. Organ podniósł, iż planowany budynek mieszkalny ścianą z otworami został usytuowany w odległości 2,5 metra od granicy z nieruchomością D. i M. K. Takie usytuowanie budynku wprawdzie odpowiada warunkom zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonym w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...], gdzie z załącznika graficznego tejże decyzji wynika, iż przez włączenie działki Nr [...] do obszaru inwestycji, odległość ta określona została na 5 m. Organ dodał, iż wymieniona działka o nr [...], należała do D. i M. K., więc odległość była mniejsza. Dowodem tego jest pismo Sądu Rejonowego V Wydział Ksiąg Wieczystych w K. z dnia 23 maja 2007 r., znak: Dz. Ko [...], z którego wynika, że wpisu prawa użytkowania wieczystego działki Nr [...] na rzecz D. i M. K. dokonano w Kw nr [...] w dniu [...] września 1994 r., na podstawie wniosku z dnia 19 lipca 1994 r., a zatem przed wydaniem badanego pozwolenia na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, iż jakkolwiek stosownie do treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę, to jednak nie mogą one prowadzić do sytuacji, gdzie ich zachowanie spowoduje naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i T. W., zarzucając jej naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu strony skarżącej, - art. 80 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że okoliczności faktyczne i zebrany materiał dowodowy stanowią przesłankę do uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K., - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak podania podstawy przyjętego rozstrzygnięcia, - § 12 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nie uwzględnienie, iż Rozporządzenie to dopuszcza usytuowanie budynków w innych odległościach niż określono w § 12 ust. 4 w przypadku działek zabudowanych. Skarżący wskazali nadto, iż rozstrzygnięcie sprzeczne jest z uchwałą SN III AZP 23/93, OSNC 1994/5/108, bowiem zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu budowlanym wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji pomimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto, w ich ocenie, powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane zostało wbrew ostatecznemu wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2006r., sygn. akt [...], w którym zawarte jest stwierdzenie, iż "do dnia 20 czerwca 1996 r. obowiązywał § 12 ust. 5 w brzmieniu dopuszczającym sytuowanie budynku w odległości mniejszej od określonej w ust. 4, a więc zarówno odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 1, jak i w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2." W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Jeszcze raz należy podkreślić, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W przedmiotowej sprawie za przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] września 1995 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał wydanie weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji z rażącym naruszeniem § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 k.p.a., decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do dyspozycji przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedzone zostało wydaniem przez Prezydenta Miasta K. decyzji z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji. Przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, której częścią integralną jest załącznik graficzny, ściśle określała usytuowanie budynku, bezpośrednio przy granicy działki Nr [...]. Wprawdzie, jak ustalił organ, budynek mieszkalny, ścianą z otworami, został usytuowany w odległości 2,5 metra od granicy z nieruchomością D. i M. K., co narusza przepis § 12 ust. 4 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednakże mając na uwadze dyspozycję art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, organ wydający pozwolenie na budowę związany był warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy. Dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie ma podstaw do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej tylko podstawie, że inwestycja jest niezgodna z przepisami w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można skutecznie czynić z tego tytułu zarzutu rażącego naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.