II OSK 1493/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) sędzia NSA Halina Kuśmirek Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. S. oraz [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1349/06 w sprawie ze skarg M. S. oraz [...] S.A. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. nr CXIII/1127/06 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ujście Wilgi" oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargi [...] S.A. z siedzibą w K. oraz M. S. na uchwałę Nr CXIII/1127/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ujście Wilgi". W skardze Spółka [...] S.A. z siedzibą w K. podniosła, że jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w Krakowie, dzielnicy [...] przy ul. [...], składającej się z działek gruntu Nr [...],[...],[...], obr. [...]. Powyższa nieruchomość jest zabudowana budynkiem biurowo-administracyjnym. Poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, zdaniem Spółki, naruszony został jej interes prawny z uwagi na nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa zabudowy tej nieruchomości. W skardze wskazano też zarzuty dotyczące procedury planistycznej, w tym przede wszystkim "dwa poważne uchybienia przepisom prawa": uchwalenie zaskarżonej uchwały w oparciu o przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz nieprzeprowadzenie właściwej procedury planistycznej uregulowanej w art. 14-29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Podniesiono też, że poszczególne ustalenia tego planu pozostają w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odrębną skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 czerwca 2006 r. złożył M. S., w której podał, że jest właścicielem działek o nr [...] i [...], obr. [...][...] oraz nr [...] i [...] obr. [...][...], które nabył w listopadzie 2003 roku. Działki te zostały objęte zaskarżoną uchwałą. Naruszenia swojego interesu prawnego skarżący upatruje w tym, że wejście w życie uchwały spowodowało wygaśnięcie wydanej na jego rzecz decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego. Skarżący podniósł nadto, że przepisy planu miejscowego zmuszają go do urządzenia zieleni na swoich nieruchomościach oraz do ich publicznego udostępnienia. Zieleń, która została zaplanowana na terenach oznaczonych symbolem 8ZP ma bowiem charakter publiczny. W tym zakresie plan miejscowy jest niewykonalny, gdyż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują wywłaszczenia nieruchomości na cele zieleni publicznej. Skarżący podniósł też zarzuty dotyczące przeprowadzonej procedury planistycznej, analogiczne do zarzutów podanych w skardze Spółki [...]. Rozpoznając powyższe skargi łącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że prace planistyczne, dotyczące obszaru "Ujście Wilgi" trwały od dnia 12 lipca 2000 r., czyli od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany obowiązującego planu z dnia 25 kwietnia 1998 r. Prace te odbywały się według obowiązującej wówczas ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W dniu 21 maja 2003 r. Rada Miasta Kraków podjęła uchwałę zmieniającą uchwałę z dnia 12 lipca 2000 r., jednakże w ocenie Sądu pierwszej instancji zmiana ta nie może być interpretowana jako wszczęcie nowego postępowania planistycznego, gdyż nie wyeliminowała ona uchwały dotychczasowej. W tej sytuacji w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie przepis art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 11 lipca 2003 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W tej sytuacji, kolejny zarzut, przedstawiony w obu skargach, co do niezgodności uchwalonego planu z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest o tyle niezasadny, że niezgodność miałaby miejsce tylko w razie przyjęcia, że omawiany plan ma być oparty o przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała została podjęta, jak wyżej wskazano, na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, a ta nie wprowadzała wymogu zgodności planu ze studium, lecz jedynie wymagała zachowania spójności obu aktów. W niniejszej sprawie wymagana spójność została zachowana. Co do naruszenia kolejności czynności podejmowanych w procesie planistycznym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotnie badanie spójności planu ze Studium nastąpiło w dniu 23 maja 2003 r., czyli już po dokonaniu uzgodnień i po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, jednakże przyczyną tego stanu rzeczy był fakt, iż wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa po prostu nie było. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby wymuszona okolicznościami zmiana kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiła naruszenie prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów dotyczących indywidualnej sytuacji skarżących, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że obowiązujące przepisy prawa dopuszczają ingerencję w prawo własności, jeżeli nie godzi ona w istotę tego prawa. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że wszystkie etapy procesu planistycznego zostały przeprowadzone prawidłowo, na podstawie znajdującej zastosowanie w tej sprawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższego wyroku odrębne skargi kasacyjne złożyli [...] S.A. z siedzibą w K. oraz M. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na uchwałę oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obu wniesionych skargach kasacyjnych podniesiono zbliżone zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie: – art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nowelizacja uchwały rady gminy dotycząca prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (tj. z uchwały w sprawie zmiany dotychczasowego planu na uchwałę o przystąpieniu do sporządzania nowego planu miejscowego), nie stanowiła rozpoczęcia nowego postępowania planistycznego, podlegającego przepisom ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Spółka [...] zarzuca błędną wykładnię ww. przepisu, a M. S. jego niewłaściwe zastosowanie; – błędną wykładnię art. 18 ust. 2 i art. 25 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zmiana kolejności planistycznych wprowadzonych przez art. 18 ust. 2 ustawy nie jest sprzeczna z prawem w sytuacji, gdy została wymuszona koniecznością prawną, a w konsekwencji, że dopuszczalne jest zbadanie spójności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego już po dokonaniu uzgodnień, wyłożeniu planu do publicznego wglądu i po upływie terminu na składanie protestów i zarzutów – w sytuacji, gdy dopiero wówczas studium to zostało uchwalone. Ponadto Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że dokonana zmiana przedmiotu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powodowała konieczności powtórzenia dotychczas dokonanych czynności planistycznych. M. S. dodatkowo zarzucił błędną wykładnię art. 64 Konstytucji RP, bowiem przyjęto, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, jako akty prawa miejscowego, mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności w każdym przypadku. W skargach kasacyjnych podniesiono również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 ww. ustawy poprzez pominięcie przy wyjaśnianiu sprawy podniesionych przez stronę w skardze zarzutów odnoszących się do braków w zakresie umotywowania zaskarżonej uchwały rady gminy, a konkretnie niedokonania wcześniejszych analiz technicznych oraz odpowiednich ekspertyz i opracowań. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło też uzasadnienia dla uznania przez Sąd za nietrafny zarzutu sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium. Natomiast M. S. zarzucił naruszenie art. 134 § 1 ww. ustawy, gdyż mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku Sąd pierwszej instancji nie zastosował przepisów art. 3, art. 12, art. 25-27 i art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 14-20, art. 23, art. 25 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie mogą odnieść zamierzonego skutku. W szczególności skutku takiego nie mogą odnieść podniesione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji orzekał w sprawie w jej granicach, tak jak tego wymaga art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uzasadniając wyrok wedle wymagań art. 141 § 4 tej ustawy, tj. zwięźle przedstawiając stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Rozstrzygające znaczenie w sprawie ma zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Wbrew twierdzeniom skarg kasacyjnych sąd pierwszej instancji prawidłowo wyłożył i zastosował w sprawie wskazany wyżej przepis przejściowy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności nie można skutecznie zarzucić temu Sądowi dokonania błędnej wykładni przedmiotowego przepisu, w sytuacji gdy jego brzmienie, a także miejsce w systemie prawa planowania przestrzennego i funkcje jakie ustawodawca chciał osiągnąć nie budzą wątpliwości (kontynuacja rozpoczętych stosowną uchwałą rady gminy prac planistycznych nad projektami planów miejscowych doprowadzonych do etapu wyłożenia projektu do publicznego wglądu i zawiadomienia o terminie tego wyłożenia, na podstawie dotąd obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Sąd w tej mierze nie zaprezentował innego rozumienia ww. przepisu, aniżeli ten, który wynika z jego brzmienia. Natomiast rodzi się zasadne pytanie czy przepis ten prawidłowo zastosował w sprawie, którą rozpoznawał, przyjmując, że w jej ustalonym stanie faktycznym i prawnym zostały spełnione ww. wymogi kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych. Na tak postawione pytanie trzeba odpowiedzieć twierdząco. Wbrew bowiem stanowisku skargi kasacyjnej w sprawie nie miał znaczenia fakt, iż prace planistyczne na przedmiotowym obszarze podjęto na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 12 lipca 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas obowiązującego, a kontynuowano na podstawie uchwały Rady z dnia 21 maja 2003 r. nowelizującą tę pierwszą poprzez przyjęcie, że chodzi nie o zmianę planu, a uchwalenie dla przedmiotowego obszaru nowego planu. Poprzez taki zabieg legislacyjny nie zmienił się przedmiot i charakter prac planistycznych, bowiem zarówno zmiana planu jak i uchwalenie planu nowego następuje w tym samym trybie. Jeżeli tak to bez znaczenia pozostaje zmiana nazwy efektu finalnego zamierzonych prac planistycznych (uchwalenie zmiany planu na określonym obszarze czy też uchwalenie nowego planu dla tego obszaru). Istotny jest sam fakt ustanowienia na tym obszarze nowego porządku prawno-planistycznego. W tej sytuacji na znaczeniu traci zarzut, że w dacie podejmowania uchwały z dnia 21 maja 2003 r. plan z 1988 r. nie obowiązywał już od czterech miesięcy. Należy dodać, że była to uchwała dotycząca projektu rozwiązań planistycznych "wziętych" z owego planu, a nie deklarująca fakt jego obowiązywania czy też nieobowiązywania. Konsekwencją wyżej przyjętego stanowiska jest uznanie bezzasadności zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z uznaniem przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie nie było konieczności powtórzenia dokonanych czynności planistycznych. W tej mierze podzielić trzeba w całej rozciągłości stanowisko Sądu pierwszej instancji. Co do zaś zmiany dokonanych czynności planistycznych, wymuszonych późniejszym pojawieniem się w obrocie prawnym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego to również zgodzić się trzeba z argumentacją Sądu pierwszej instancji, uznając, iż aczkolwiek było to naruszenie prawa to nie takie, które skutkowałoby nieważnością planu. Jeżeli zaś chodzi o spójność projektu planu ze studium to ma rację Sąd pierwszej instancji, iż spójności tej nie można upatrywać w pełnej zgodności ustaleń planu i studium, w tym także w zakresie dokładnego określenia granic poszczególnych obszarów. Gdyby uznając w tej mierze odmienny pogląd to na znaczeniu traciłaby idea polityki przestrzennej gminy wyrażona w studium, kształtowana elastycznie w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji RP to zarzut ten ewidentnie pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw, jako że Sąd pierwszej instancji w żadnym razie nie wyraził poglądu jakoby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako akty prawa miejscowego mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności w każdym przypadku. Mając to wszystko na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.