I OSK 1706/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia NSA Ewa Dzbeńska(spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Rz 936/05 w sprawie ze skarg J. M. i M. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Rz 936/05 oddalił skargę J. M. i M. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...], nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości położonej w L. – Z. oznaczonej jako działka nr [...]. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. J. M. i M. M. - jako współwłaścicielki działki ewidencyjnej nr [...] położonej w L.- Z., gm. R. wniosły do Starosty Powiatu K. o wydanie na podstawie art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości w związku z dokonaną na niej w 1990 r. przebudową linii energetycznej. W wyniku realizacji tej inwestycji na działce wybudowano bez ich zgody dwa słupy linii energetycznej, co w ocenie wnioskodawczyń obniża atrakcyjność nieruchomości. Starosta K. w wyniku rozpoznania sprawy objętej powyższym wnioskiem decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, a Wojewoda P. ostateczną decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Organy obydwu instancji ustaliły, że przebudowa linii energetycznej na przedmiotowej działce nie została dokonana na podstawie administracyjnego zezwolenia na zajęcie nieruchomości, a tylko takie zezwolenie zgodnie z art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, może stanowić podstawę ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody powstałe z tego tytułu. W ocenie organów podstawą działań na wspomnianych działkach nie mogła być wskazywana przez wnioskodawczynie decyzja Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. Nr [...] z dnia [...] ustalająca lokalizację inwestycji we wsi M. gm. R., ani decyzja z dnia [...] nr [...] zatwierdzająca plan realizacyjny i udzielająca pozwolenia na budowę, gdyż inwestycja planowana na podstawie tych decyzji nie przebiegała przez przedmiotową działkę. Okoliczność ta została potwierdzona w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] z uwagi na brak po stronie Pań M. przymiotu strony. Samo zajęcie nieruchomości przez inwestora, bez udzielonego w trybie administracyjnym zezwolenia, nie stanowi podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami lecz daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem cywilnym do sadu powszechnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił stanowisko organów orzekających, iż w sprawie nie został spełniony wymóg z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż brak jest zezwolenia o jakim mowa w tym przepisie, a tym samym nie jest możliwe ustalenie i wypłata odszkodowania za zajęcie nieruchomości skarżących, w trybie administracyjnym. Odnosząc się do wskazywanej przez skarżące decyzji Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...], Sąd zauważył, iż decyzje te (wraz z załącznikami), jak również wykaz właścicieli nieruchomości we wsi M., B., L., W. S. (będący składnikiem akt dotyczących modernizacji przedmiotowej linii) oraz wskazywane przez skarżących zarządzenie Nr [...] Wojewody K. z dnia [...] marca 1990 r. w sprawie ogłoszenia powszechnej elektryfikacji zagród oraz modernizacji urządzeń energetycznych w 1990 r. nie dają żadnych podstaw do uznania, iż zawarte w nich rozstrzygnięcia odnoszą się do działki nr [...] i sąsiedniej działki nr [...]. W szczególności ww. decyzja z dnia [...] lutego 1990 r. nr [...], wbrew twierdzeniom skarżących, nie może być utożsamiana z decyzją administracyjną zezwalającą na zajęcie nieruchomości. Niezależnie od tego, że w załącznikach do w/w decyzji nie została wymieniona działka nr [...], jak i sąsiednia działka nr [...], to inna jest istota tej decyzji i decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości podmiotowi wykonującemu prace związane z realizacją przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Sądu słusznie akcentowano w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, iż brak decyzji administracyjnej zezwalającej na zajęcie nieruchomości znajduje potwierdzenie w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]. Decyzją tą, wydaną w wyniku wniosku skarżących, odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nr [...], uznając że skarżące nie posiadają przymiotu strony, bowiem z mapy stanowiącej integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę nie wynika aby nad działką skarżących, jak również nad sąsiednią działką nr [...] przebiegała modernizowana linia energetyczna, czy też została wybudowana jedna z sześciu stacji [...], będących przedmiotem pozwolenia. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu z dnia 16 maja 2006 r. wniosła reprezentowana przez radcę prawnego K. S. M. M., zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 124 ustawy - o gospodarce nieruchomościami (dawniej: art. 70 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) polegającą na przyjęciu, że wydane decyzje administracyjne w sprawie nie noszą przymiotu zezwolenia na zajęcie nieruchomości oraz, że decyzje te nie dotyczą nieruchomości skarżącej; naruszenie - art. 129 ust 5 powołanej wyżej ustawy poprzez jego pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy; naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, tj. naruszenie przepisu art. 106 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz przepisu art. 233 k.p.c. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na decyzji, która w dacie orzekania została już uchylona, co Sąd pierwszej instancji mógł ustalić z urzędu lub na wniosek strony; naruszenia art. 134 § 1 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt c) tejże ustawy poprzez oddalenie skargi na decyzję organu administracji rażąco naruszającej przepisy postępowania, tj. umarzającą postępowanie w sytuacji, kiedy organ administracji zobowiązany był do orzeczenia merytorycznego o wniosku skarżącej. Zadaniem skarżącej, niezależnie od merytorycznej oceny sprawy, Sąd pierwszej instancji winien z urzędu wziąć pod uwagę, że organ administracji naruszył prawo umarzając postępowanie w sytuacji, kiedy winien orzec merytorycznie o żądaniu skarżącej, tj. oddalić je lub uwzględnić. W niniejszej sprawie wciąż istnieje spór a skarżąca nigdy nie wycofywała swojego wniosku, nie ma więc podstaw do umorzenia postępowania. Skarżąca wskazała ponadto na okoliczność jednoznacznego stwierdzenia przez Starostę K. w decyzji z dnia [...] nr [...], że linia energetyczna NN projektowana była na działce [...] i została wykonana w wyniku zajęcia nieruchomości na podstawie zarządzenia Nr [...] Wojewody K. z dnia [...] marca 1990r. w sprawie ogłoszenia powszechnej elektryfikacji zagród i modernizacji urządzeń energetycznych w 1990 roku oraz w oparciu o decyzję Urzędu Wojewódzkiego w K. Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 1990r. i decyzję z dnia [...] kwietnia 1990 r. nr [...] W decyzji tej Starosta uznał, że powyższe akty administracyjne były zezwoleniem na zajęcie nieruchomości, skutkującym wypłatą odszkodowania. Skarżąca podkreśliła, iż Sąd na potwierdzenie faktu, iż decyzje z roku 1990 nie odnoszą się do działek nr [...] i nr [...] wskazał na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], w której stwierdzono, iż skarżące nie posiadają w sprawie przymiotu strony. Tymczasem decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2005 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania ze wskazaniem na konieczność dostarczenia dowodu z opinii biegłego w celu rozstrzygnięcia wątpliwości czy skarżące w sprawie modernizacji linii energetycznej w 1990 r. są stronami postępowania. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o "zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu II instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania". Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 art. 183. Związanie przepisami skargi kasacyjnej, wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , których naruszenia dopuścił się Sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie i uzasadnienie zarzutu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności wymieniona w powołanym wyżej przepisie, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Przede wszystkim nie jest trafny zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Zważyć należy, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W niniejszej sprawie zarzut ten jest o tyle chybiony, że materialnoprawną podstawą wydanych decyzji ocenianych przez Sąd pierwszej instancji był art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 105 § 1 k.p.a., a nie ww. przepis. W tym stanie rzeczy powołanie się przez pełnomocnika skarżącej na naruszenie prawa materialnego, które nie stanowiło podstawy wydania decyzji, a zatem nie było zastosowane w sprawie nie może odnieść zamierzonego skutku. Podjęte przez organy rozstrzygnięcia zapadły w związku ze zgłoszonym przez właścicielki działki nr [...] żądaniem ustalenia przez starostę w trybie art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania. Przepis ten określa właściwość starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Przy czym stosownie do art. 128 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe na nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności na skutek zdarzeń, o których mowa m.in. w art. 124 powołanej ustawy. Możliwość jednak skutecznego żądania ustalenia przez starostę odszkodowania w trybie art. 129 ust.1 w zw. z art. 128 ust. 4 powołanej ustawy uzależniona jest od uprzedniego wydania przez właściwy organ zgody na ograniczenie wykonywanie przez właściciela prawa własności na nieruchomości w związku z prowadzoną na niej inwestycją, a więc od wydania decyzji administracyjnej o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie decyzji zezwalającej na wejście na działkę nr [...], której współwłaścicielką jest skarżąca i przeprowadzenie na niej inwestycji nie wydano. Nie jest nią z całą pewnością wskazywana przez stronę skarżącą decyzja Dyrektora Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz decyzja ww. organu z dnia [...] kwietnia 1990 r. nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacji inwestycji i wydaniu zezwolenia na budowę. Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, iż niezależnie od tego, że decyzje powyższe nie obejmowały działki nr [...], to inna jest istota tych decyzji i istota decyzji zezwalających na zajęcie nieruchomości podmiotowi wykonującemu prace związane z realizacją przedsięwzięć, o których mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro w rozpoznawanej sprawie starosta nie wydał administracyjnej zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na zajęcie nieruchomości, to nie mógł również orzec o odszkodowaniu za powstałe na niej szkody. Chybiony jest również zarzut niezastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 powołanej ustawy stanowiącego, iż starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, w przypadkach o których mowa m.in. w art. 124. Podkreślić należy, iż przepis ten nie mógłby mieć zastosowania w niniejszej sprawie nawet w sytuacji, gdyby organy wydały zgodę, na zajęcie nieruchomości w celu prowadzenia inwestycji, gdyż może on być stosowany jedynie do stanów faktycznych mających miejsce po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r., co oznacza to, że ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty, z wyjątkami przewidzianymi w ustawie. Ustawodawca rozszerzył zakres obowiązywania ustawy m.in. w odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6 ustawy) i poza wywłaszczeniami, które nastąpiły pod rządem tej ustawy (od 1 stycznia 1998 r.) wskazując, że przepisy dotyczące zwrotu mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Kwestia ta została unormowana w art. 216, który stwierdza, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktów prawnych wymienionych enumeratywnie w tym przepisie. Jednakże żaden przepis ustawy nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 poza okres z przed dnia 1 stycznia 1998 r. Rozpoznawana zaś sprawa dotyczy zdarzeń, które miały miejsce w 1990 r., a to oznacza, że zarzut skargi kasacyjnej w odniesieniu do niezastosowania w sprawie ww. przepisu nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest trafny również zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. oraz przepisu art. 233 k.p.c. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na decyzji, która w dacie orzekania została już uchylona. Stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużania postępowania. Wówczas do postępowania takiego stosuje się stosownie do § 5 tego artykułu przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, iż Sąd nie ma obowiązku przeprowadzania z własnej inicjatywy postępowania w celu zgromadzenia dodatkowych dowodów. W niniejszej sprawie takiego postępowania Sąd nie prowadził, zatem nie stosował i tym samym nie mógł naruszyć przepisów art. 233 k.p.c. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c tej ustawy. Nie można podzielić poglądu skarżącej, iż w sprawie będącej przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia Wojewody P., organy winny orzec merytorycznie tj. żądanie odszkodowania oddalić albo uwzględnić. Skarżącym nie przysługiwało bowiem roszczenie o ustalenie odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego za szkody powstała na nieruchomości na skutek wybudowania na niej dwóch słupów linii energetycznej, gdyż ograniczenie prawa własności nie odbyło się na podstawie zezwolenia administracyjnego. Brak roszczenia (przedmiotu sprawy), które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe, a bezprzedmiotowość postępowania stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie sprawy Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę, nie dopatrując się w zaskarżonych rozstrzygnięciach naruszenia prawa skutkującego ich uchyleniem, a tym bardziej naruszenia prawa w stopniu rażącym. Z tych względów, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.