II GSK 242/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jan Grabowski (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 876/06 w sprawie ze skargi P.W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G., 2. zasądza od Przemysława Wojciechowskiego na rzecz Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z 20 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 876/06 po rozpoznaniu skargi P.W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) w G. z [...] września 2006 r., Nr [...] uchylił zaskarżona decyzję. Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym. Skarżący działając jako producent rolny zwrócił się w dniu [...] maja 2005 r. do ARiMR Biura Powiatowego w S.G. z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Decyzją z [...] maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S.G. przyznał producentowi rolnemu płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2005 w wysokości 0,00 zł. W uzasadnieniu wskazano, że odmówiono płatności ze względu na różnice w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku, a stwierdzonych w kontroli na miejscu. Wskazano zawyżenie powierzchni na działkach rolnych: A,D,F,I,J,EA. W wyniku złożonego odwołania Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w G. decyzją z 7 września 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzja ta została wydana na podstawie m.in. art. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., Nr 6, poz. 40 ze zm.), zwana dalej ustawą o płatnościach, w zw. z art. 51 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającego wspólnej zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.UE L z 30 kwietnia 2004 r., nr 141, poz. 18 ze zm.) i art. 138 Rozporządzenia Komisji WE nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji WE nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz.Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r. ze zm.) W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] września 2005 r. na terenie gospodarstwa skarżącego została przeprowadzona kontrola przez wykonawcę zewnętrznego. Dokonano pomiaru działek rolnych. W wyniku kontroli stwierdzono nieznaczne rozbieżności pomiędzy powierzchniami działek rolnych zadeklarowanymi przez skarżącego, a stwierdzonymi w wyniku kontroli. Różnice te nie miały jednak wpływu na wysokość przyznawanej płatności. W dniach [...] listopada 2005 r. przeprowadzono ponowną kontrolę działek skarżącego. W wyniku tej kontroli inspektorzy terenowi ARiMR stwierdzili, że zawyżono powierzchnię na 6 działkach. Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wynosiła 28,99 ha, zaś stwierdzona podczas kontroli wynosi 20,2 ha. Procent zawyżenia powierzchni wyniósł 43,51%. Dotyczy to zarówno Jednolitej Płatności Obszarowej jak i Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Organ uznał, że zgodnie z art. 22 pkt 22 rozporządzenia WE 796/2004 w przypadku Jednolitej Płatności Obszarowej, jeżeli ustalona różnica pomiędzy obszarem zadeklarowanym a wyznaczonym wynosi ponad 3%, a nie więcej niż 30%, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar jest pomniejszana w przedmiotowym roku o dwukrotną wykrytą różnicę. Jeżeli ta różnica przekracza 30% wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. W przypadku Uzupełniającej Płatności Obszarowej jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa. Zdaniem organu dla uzyskania płatności istotna jest powierzchnia działki na której jest faktycznie prowadzona uprawa, a nie powierzchnie ewidencyjne działek wykazane w wypisie z rejestru gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając zaskarżoną decyzję wskazał na naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, tj. naruszenie art. 10 k.p.a. oraz art. 79 § 1 i art. 81. Zasada ta nie została dochowana zdaniem Sądu, na skutek niepowiadomienia skarżącego o terminie kontroli sprawdzającej. W ocenie Sądu przedstawiona kserokopia akt postępowania nie zawiera żadnego dowodu potwierdzającego, iż skarżący został skutecznie powiadomiony o takiej kontroli. Sąd wskazał, że skarżący powinien być powiadomiony o miejscu i dacie kontroli, co miało umożliwić mu możliwość wzięcia udziału w przeprowadzaniu dowodu. Skarżący powinien być pouczony o możliwości składania nowych wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń. Sąd stwierdził, że uchybienia powyższe stanowią naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy. Sad dopatrzył się również uchybienia przepisów rozporządzenia Rady WE nr 1782/2003, tj. art. 25 zgodnie z którym w przypadku przeprowadzania kontroli bez uprzedzenia rolnik lub jego przedstawiciel powinni mieć możliwość podpisania protokołu kontroli na miejscu (art. 28) W aktach sprawy zaś znajduje się protokół z kontroli, który nie jest podpisany przez skarżącego. Sąd odnosząc się do twierdzeń organu, iż skarżący został powiadomiony telefonicznie o terminie kontroli stwierdził, że wezwanie dokonane w taki sposób powoduje skutki prawne tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata we właściwej treści i w odpowiednim terminie. Pracownik organu wzywającego powinien zatem ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy wezwanie dotarło bezpośrednio do adresata, czy adresat otrzymał wezwanie o odpowiedniej treści i czy wezwanie, które otrzymał, zawierało dane określone w art. 54 k.p.a. Pracownik organu powinien sporządzić notatkę służbową, w której powinny być zawarte istotne okoliczności dokonania wezwania w trybie przewidzianym w art. 55 k.p.a. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżył ten wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie 1. przepisów prawa materialnego, tj.: - błędną wykładnię, a wręcz brak zastosowania art. 25 ust. 1 w zw. z art. 28 Rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 11 kwietnia 2004 r. w zw. z rozporządzeniem Rady WE nr 1782/2003, poprzez uznanie, że organ administracji ma obowiązek uprzedzenia rolnika z tygodniowym terminem o przeprowadzeniu kontroli w jego gospodarstwie; - art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania przepisów unijnych, a przyjęcie przez Wojewódzki Sad Administracyjny w G. pierwszeństwa zastosowania przepisów k.p.a. w zakresie przeprowadzania kontroli gospodarstwa rolnego; 2. przepisów prawa procesowego, tj.: - naruszenie art. 233 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 106 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, a szczególności uznanie, że skarżący nie został powiadomiony o przeprowadzeniu kontroli telefonicznie, chociaż taki zapis jest w protokole z tejże kontroli, a sam protokół znajduje się w aktach sprawy. Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w G. wniósł o: 1) o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. 2) o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi bezpośrednio przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że Sąd I instancji całkowicie pominął obowiązujące przepisy prawa unijnego, które z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji mają pierwszeństwo stosowania. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 kontrole na miejscu w gospodarstwie rolnym przeprowadzane są bez uprzedzenia. Istnieje możliwość, ale nie obowiązek zawiadomienia rolnika, przy czym okres takiego wyprzedzenia nie może przekroczyć 48 godzin. Kontrola ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiadają stanowi faktycznemu. W ocenie organu, gdyby należało uprzedzić rolnika z tygodniowym wyprzedzeniem, na co wskazuje Sąd I instancji, wówczas rolnik mógłby tereny uprawiane zaorać lub wykonać inne prace, a zatem cel kontroli wynikający z prawa unijnego nie byłby osiągnięty. Organ podniósł, że Sąd I instancji nie przeprowadził wystarczającego postępowania dowodowego odnośnie powiadomienia rolnika. Zdaniem organu skoro takiego powiadomienia w ogóle nie musiało być to Sąd stosując przepisy k.p.a. dopuścił się naruszenia art. 249 traktatu ustanawiającego EWG w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej. Odnosząc się do braku podpisu skarżącego na protokole kontroli wnoszący skargę kasacyjną wskazał, że możliwość podpisania protokołu kontroli możliwa jest jedynie w wypadku "Teledetekcji", która wyjaśniona jest w art. 32 tego rozporządzenia i nie dotyczy przeprowadzenia kontroli na miejscu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P.W. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony wyrok narusza prawo. W dniu 1 maja 2004 r. Polska przystąpiła do Unii Europejskiej i jako jej członek zobowiązała się do wprowadzenia na swoje terytorium zasad obowiązujących w pozostałych państwach członkowskich. Jednym z celów Unii jest prowadzenie tzw. Wspólnej Polityki Rolnej, określonej w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Ustawa o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, ustala między innymi warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (art. 1 pkt 1 ustawy). Przyznanie płatności bezpośrednich jest jedną z form wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej, mającej na celu zapewnienie wspólnej organizacji rynków rolnych i rozwoju wsi. W celu zapewnienia zharmonizowanego poziomu monitorowania we wszystkich Państwach Członkowskich rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. szczegółowo określa kryteria oraz procedury techniczne przeprowadzania kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu zarówno w zakresie kryteriów kwalifikowalności ustalonych dla programów pomocowych oraz warunków wzajemnej zgodności. Kryteria i procedury kontroli zostały zawarte w Sekcji II niniejszego rozporządzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uchylając zaskarżoną decyzję stwierdził, że nie zostały spełnione warunki umożliwienia stronie postępowania brania pełnego udziału w czynnościach kontrolnych, poprzez niezawiadomienie o miejscu i terminie przeprowadzenia kontroli, a więc naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji opierając swoje rozstrzygnięcie na naruszeniu przepisów k.p.a. nie wziął pod uwagę przepisów szczególnych regulujących prowadzenie postępowań kontrolnych w zakresie przyznania płatności bezpośrednich, wynikających z wyżej wymienionego rozporządzenia Komisji WE. W myśl art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin. Jednak nieobecność producenta podczas kontroli nie wpływa na przebieg czynności kontrolnych oraz na ważność wyników kontroli. Producent rolny w rozpoznawanej sprawie został w przypadku zarówno pierwszej kontroli powiadomiony telefonicznie w dniu przeprowadzania kontroli, jak i w przeddzień kontroli w przypadku przeprowadzenia kontroli sprawdzającej. Zawiadomienia te zgodnie z art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 nie było obligatoryjne. Przepis art. 25 ww. rozporządzenia nie pozbawia jednak strony prawa do uczestniczenia w prowadzonych czynnościach kontrolnych. W aspekcie niniejszej sprawy jest to tym bardziej znamienne, że skarżący uczestniczył w czynnościach kontrolnych w dniu 21 września 2005 r., o czym świadczy podpis skarżącego na protokole z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Kopia raportu kontroli przekazywana jest bezpośrednio po zakończeniu kontroli producentowi rolnemu, jeżeli brał on udział w kontroli, lub w terminie późniejszym, jeżeli producent odmówił przyjęcia raportu lub nie był obecny podczas kontroli. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w przypadku kontroli sprawdzającej, kopia raportu została przesłana do skarżącego listem poleconym. Jeżeli kontrola odbywała się w obecności producenta rolnego, wówczas zgodnie z art. 28 pkt 2 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje spostrzeżenia. W formularzu raportu znajduje się pole przeznaczone na uwagi producenta rolnego. W tym polu producent może wpisać swoje zastrzeżenia, dotyczące przeprowadzonej kontroli. W sytuacji, gdy nie uczestniczył on w kontroli i raport otrzymał drogą pocztową, wówczas może zgłosić umotywowane zastrzeżenia do Oddziału Regionalnego ARiMR w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu. Poprzez to zgodnie z zapisami art. 10 k.p.a. organ zapewnia stronie udział w każdym stadium postępowania i możliwość zajęcia stanowiska co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji administracyjnej. W formularzu jest również pole przeznaczone na podpis producenta, jednakże brak takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. W art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 wskazane jest, że rolnik może podpisać raport w celu zaświadczenia o swojej obecności, brak jednakże takiego podpisu nie wpływa na ważność raportu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez organ w skardze kasacyjnej, że sprawdzenie gospodarstwa ma doprowadzić do jednoznacznego ustalenia czy deklarowane powierzchnie upraw i rodzaj tych upraw odpowiada stanowi faktycznemu. Gdyby przyjąć, że należy uprzedzić rolnika z tygodniowym wyprzedzeniem o przeprowadzanie kontroli, co zaleca Sąd I instancji, rolnik ten mógłby w tym czasie kontrolowane ziemie zaorać lub wykonać inne prace. Stwierdzić zatem należy, że przepisy rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 dotyczące przeprowadzenia kontroli, zostały sformułowane w ten sposób, aby został wypełniony zamierzony cel kontroli. Przyczyną uchylenia decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w G. nie mogło być działanie niezgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż kontrola dotycząca terenów co do których złożony został wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich przeprowadzana jest na podstawie odrębnej regulacji. Przeprowadzanie kontroli jest uregulowane w przepisach prawa unijnego, więc przepisy te w rozpoznawanej sprawie korzystają z prawa pierwszeństwa stosowania, zgodnie z art. 91 ust. Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w G. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.